강원특별자치도 - 「수도법」 제7조제4항에 따른 상수원보호구역에서의 행위 허가권자는 같은 법 제8조제2항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에 따라 협의로 결정된 시장ㆍ군수ㆍ구청장인지 여부(「수도법」 제7조제4항 등 관련)

먼저 「수도법」 제7조제4항 본문에서는 상수원보호구역에서 건축물의 신축 등 같은 항 각 호의 행위를 하려는 자는 “관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장”의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는데, 여기서 “관할”이란 본래 일정한 권한이 미치는 지역적 범위를 전제로 하는 개념인바, 위 규정에 따른 허가권자는 특별한 사정이 없는 한 허가대상 행위가 이루어지는 장소의 행정구역을 관할하는 행정청, 즉 행위지 관할청을 의미한다고 보는 것이 문언에 충실한 해석입니다. 다만 이 사안의 경우, 「수도법」 제8조제2항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에서는 상수원보호구역이 같은 특별시·광역시·도의 관할 구역에 속하는 둘 이상의 시·군·구에 걸쳐 있는 경우에는 “관계 시장·군수·구청장이 협의하여 결정하는 시장·군수·구청장”이 관리하도록 하여, 상수원보호구역이 둘 이상의 지방자치단체 관할구역에 속하는 경우 그 ‘관리자’를 일원적으로 정하는 원칙을 두고 있으므로, 같은 법 제7조제4항 각 호의 행위에 대한 허가 권한이 누구에게 속하는지 판단하기 위해서는 그 행위허가가 같은 법 제8조제2항이 규율하는 ‘상수원보호구역 관리’ 행위에 포함되는지를 살펴볼 필요가 있습니다. 그런데 「상수원관리규칙」에서는 제3장(행위허가의 절차 및 기준 등)에서 행위허가에 관한 사항을, 제4장(보호구역의 관리 등)에서 상수원보호구역의 관리에 관한 사항을 구분하여 규정하고 있습니다. 즉 상수원보호구역에서의 행위허가에 관해서는 「상수원관리규칙」 제10조제1항에서 그 신청의 상대방을 “관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장”으로 규정하고 있는 반면, 상수원보호구역의 관리 주체에 관해서는 같은 규칙 제6조제5항에서 “보호구역을 관리하는 시·도지사1)1) 특별시장·광역시장 또는 도지사를 말함(「상수원관리규칙」 제5조제1항 참조). 또는 시장·군수·구청장”으로 별도로 규정하면서, 그 보호구역을 관리하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장으로 하여금 상수원보호구역 지정 시 안내판 등의 설치(제18조), 상수원보호구역 순찰 및 위반행위에 대한 원상회복 등의 조치(제20조), 상수원보호구역 관리 종합계획 수립·시행(제23조) 등의 업무를 수행하도록 하고 있습니다. 이와 같은 수도법령의 체계에 비추어 보면, 상수원보호구역에서의 순찰 및 단속 등 상수원보호구역 전반에 대한 관리·감독이 「수도법」 제8조제2항의 ‘상수원보호구역 관리’ 행위에 해당하는 것이고, 건축물의 신축 등 「수도법」 제7조제4항 각 호의 개별·구체적인 행위에 대한 허가까지 이러한 ‘상수원보호구역 관리’에 당연히 포함된다고 보기 어려우므로, 그 행위허가에 대한 권한은 상수원보호구역의 관리 주체인 ‘보호구역 관리청’이 아닌, 허가 대상 행위가 이루어지는 구역의 지방자치단체, 즉 ‘행위지 관할청’이 갖는다고 보는 것이 타당합니다. 또한 「수도법 시행령」 제13조제1항에서는 상수원보호구역에서의 행위허가기준을 정하면서, 건축물의 신축 등 행위는 공익상 필요하거나 상수원보호구역에 거주하는 주민의 생활환경 개선 및 소득 향상에 필요한 경우로서, 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다고 규정하고 있는데, 이러한 행위허가기준에 부합하는지 판단하기 위해서는 건축물이 실제로 건축되는 지역의 자연적·사회적·행정적 여건 등 그 지역 특성을 고려하여야 한다는 점에 비추어볼 때, 건축물의 신축에 대한 「수도법」 제7조제4항에 따른 허가 권한은 그 건축물의 소재지를 관할하는 행위지 관할청에 귀속된다고 보는 것이 합리적입니다. 한편 「수도법」 제7조제4항 각 호에 따른 행위는 상수원보호구역의 수질에 영향을 미칠 수 있으므로 그 허가 권한이 상수원보호구역 전체의 수질 보전에 관한 책임을 지는 보호구역 관리청에 귀속되어야 하고, 같은 법 제8조의2에 따른 수질관리계획의 수립·시행 권한 및 「상수원관리규칙」 제20조제2항에 따른 위반행위에 대한 사후 조치 권한이 보호구역 관리청에 있다는 점을 근거로 상수원보호구역에서의 「수도법」 제7조제4항에 따른 행위 허가 권한 또한 보호구역 관리청에 귀속되어야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나 「수도법 시행령」 제13조제1항에서는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 같은 법 제7조제4항 각 호의 행위를 허가할 때에는 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가하도록 하여, 행위 허가 단계에서 그 행위가 상수원보호구역의 수질 보전에 미치는 영향을 사전에 심사하도록 하고 있으므로, 행위지 관할청이 행위 허가권자가 되더라도 상수원보호구역의 지정목적인 수질 보전은 허가 단계에서 충분히 고려될 수 있습니다. 그리고 「수도법」 제8조의2에 따른 수질관리계획은 상수원보호구역 전반에 대한 중장기적 관리계획에 해당하고, 「상수원관리규칙」 제20조제2항에 따른 위반행위에 대한 고발 및 원상회복 조치는 상수원보호구역 전반에 대한 감시·단속 권한에 해당하는 것으로서, 이러한 규정이 같은 법 제7조제4항에 따른 개별·구체적 처분권인 행위 허가 권한까지 보호구역 관리청으로 귀속시키는 근거가 되는 것으로 보기는 어려우므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 따라서 이 사안의 경우, 건축물을 신축하려는 위치의 행정구역을 관할하는 행위지 관할청에게 허가를 받아야 합니다. 수도법 제7조(상수원보호구역 지정 등) ① 기후에너지환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 “상수원보호구역”이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다. ② 기후에너지환경부장관은 제1항에 따라 상수원보호구역을 지정하거나 변경하면 지체 없이 공고하여야 한다. ③ (생 략) ④ 제1항과 제2항에 따라 지정·공고된 상수원보호구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 한다. 1. 건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축(再築)·이전·용도변경 또는 제거 2.·3. (생 략) ⑤ (생 략) ⑥ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제8조(상수원보호구역의 관리) ① 상수원보호구역은 해당 구역을 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장이 관리한다. ② 상수원보호구역이 둘 이상의 시·군·구의 관할 구역에 걸치거나 그 밖에 특별한 이유가 있으면 대통령령으로 정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 관리한다. ③ (생 략) 수도법 시행령 제16조(상수원보호구역 관리의 특례) ① 법 제8조제2항에서 “대통령령으로 정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장”이란 다음 각 호의 구분에 따른 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 또는 시장·군수·구청장을 말한다. 1. 상수원보호구역이 같은 특별시·광역시·도의 관할구역에 속하는 둘 이상의 시·군·구에 걸쳐 있는 경우에는 관계 시장·군수·구청장이 협의하여 결정하는 시장·군수·구청장 2. 상수원보호구역이 둘 이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우에는 관계 시·도지사가 협의하여 결정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장 3.·4. (생 략) ② (생 략) <관계 법령>