「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경 등을 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 ‘개발제한구역의 건축물로서 취락지구로의 이축’(제2호) 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 2 제4호라목에서는 원칙적으로 철거 등으로 멸실되어 현존하지 않는 건축물을 근거로 이축을 허가하여서는 안 되나(본문), 같은 영 별표 1 제5호다목다)②에 따라 신축하는 건축물은 그러하지 아니하다고 규정(단서)하고 있습니다.
먼저 이 사안과 같은 개발제한구역 내 취락지구로의 이축은 개발제한구역법 제12조제1항 단서 및 같은 항 제2호에 따른 것으로서, 같은 항 단서에 따른 허가의 세부기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 별표 2가 적용되는데, 같은 표 제4호라목 단서에서는 ‘같은 영 별표 1 제5호다목다)②에 따라 신축’하는 건축물에 대해 이축허가를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 1 제5호다목다)②은 ‘기존 주택이 재해로 더 이상 거주할 수 없는 경우 자기 소유의 토지에 주택을 신축하는 경우’를 말하는바, 이 사안과 같이 개발제한구역에서 재해로 멸실되어 현존하지 않는 주택을 취락지구로 이축하려는 경우 ‘자기 소유의 토지’로만 이축할 수 있다고 보는 것이 개발제한구역법령의 문언에 부합하는 해석입니다.
그리고 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 같은 법 제12조제1항은 개발제한구역에서의 건축행위 등을 원칙적으로 금지하되, 공익사업의 시행으로 생활근거를 상실하는 경우 등 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 허가를 받아 예외적으로 일정한 행위를 할 수 있도록 하려는 규정이므로1)1) 대법원 2011. 1. 13. 선고 2009두20755 판결례 참조
, 이러한 예외사유를 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 엄격하게 해석하는 것이 타당하다고 할 것인바2)2) 법제처 2023. 11. 1. 회신 23-0817 해석례 참조
, 같은 영 별표 2 제4호라목 단서 및 같은 영 별표 1 제5호다목다)②에서 ‘자기 소유’의 토지에 주택을 신축하는 경우에만 명시적으로 이축을 허용하고 있음에도 불구하고, 자기 소유의 토지가 아닌 토지에 이축할 수 있다고 보는 것은 해당 규정의 취지와 규정체계를 벗어난 해석으로서 타당하지 않습니다.
또한 종전에는 멸실되어 현존하지 않는 건축물을 이축하려는 경우 공익사업의 시행으로 철거된 건축물에 대해서만 이축을 허용하고 있었으나, 재해로 멸실된 주택에 대해서도 이축을 허용할 필요성이 있어 2025년 3월 25일 대통령령 제35403호로 개발제한구역법 시행령을 일부개정하여 별표 2 제4호라목 단서에 따라 재해를 입은 날부터 6개월 내에 소유권을 확보한 취락지구 내 토지로의 이축을 허가할 수 있도록 한 것3)3) 2025. 3. 25. 대통령령 제35403호로 일부개정된 개발제한구역법 시행령 조문별 제·개정이유서 참조
인바, 재해로 멸실되어 현존하지 않는 주택을 취락지구로 이축하려는 경우 자기 소유의 토지가 아닌 토지에도 이축할 수 있다고 해석하는 것은 소유권을 확보한 토지에 한정하여 이축할 수 있도록 이축허가 요건을 완화한 개발제한구역법 시행령 별표 2 제4호라목 단서의 개정취지에 부합하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 자기 소유의 토지에 이축하여야 합니다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
가. ～ 라. (생 략)
마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설
1의2. (생 략)
2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)
3. ～ 9. (생 략)
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
②·③ (생 략)
제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다.
[별표 1]
건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
1. ～ 4. (생 략)
5. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설
가.·나. (생 략)
다. 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택을 말한다. 이하 이 호에서 같다)
신축할 수 있는 경우는 다음과 같다.
가) 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정 당시부터 그 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우만 해당한다)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택[제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말한다. 이하 나) 및 다)에서 같다]이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다.
나) (생 략)
다) 가)에도 불구하고 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다.
① (생 략)
② 기존 주택이 재해로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자가 자기 소유의 토지(재해를 입은 날부터 6개월 이내에 소유권을 확보한 토지를 말한다)에 신축하는 경우
③ (생 략)
라) (생 략)
라. ～ 아. (생 략)
[별표 2]
허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련)
1. ～ 3. (생 략)
4. 이축 및 이주단지의 조성
가. ～ 다. (생 략)
라. 철거 등으로 멸실되어 현존하지 아니하는 건축물을 근거로 이축 또는 이주단지의 조성을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 공익사업의 시행으로 철거된 건축물 및 별표 1 제5호다목다)②에 따라 신축하는 건축물은 그러하지 아니하다.
마. (생 략)
5. (생 략)
<관계 법령>