가. 질의 가에 대하여
○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제119조제1호사목에 의하면, 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약에 관한 허가구역(이하 “허가구역”이라 한다)에서 토지거래계약을 체결하고자 하는 자의 토지이용목적이 “허가구역안에 거주하고 있는 자의 일상생활 및 통상적인 경제활동에 필요한 것 등으로서 대통령령이 정하는 용도에 이용하고자 하는 것인 경우”에 허가할 수 있도록 되어 있는바, 동목에 해당하기 위해서는 “허가구역안에 거주하고 있는 자의 일상생활 및 통상적인 경제활동에 필요한 것 등”이라는 요건과 “대통령령이 정하는 용도에 이용하고자 하는 것인 경우”라는 요건을 모두 충족시켜야 하므로, 여기에서는 우선 종중이 소유하는 임야가 “허가구역안에 거주하는 자의 일상생활 및 통상적인 경제활동에 필요한 것 등”에 포함되는지 여부를 판단하고자 합니다.
○ 이와 관련하여 먼저 종중이 “허가구역안에 거주하는 자”인지가 문제가 되는데, 종중은 통상 권리능력 없는 사단의 성격을 가진 단체로서 공동선조의 분묘수호, 제사봉행, 종원 상호간의 친목을 목적으로 하고 있는 점, 선조의 분묘가 있는 임야인 묘산(墓山)과 제사비용을 충당하기 위한 토지인 위토(位土) 등 선조의 제사를 위한 재산을 종중재산이라 하여 종중 명의로 등기할 수 있고 종중원 모두의 총유에 속하도록 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 종중은 자연인과는 달라서 종중 대표자의 주민등록상 주소지 외에도 분묘 및 종중재산의 소재지를 종중의 실질적인 근거지 또는 거주지라 할 수 있으므로 허가구역안에 이러한 분묘 및 종중재산이 있다
면 “허가구역안에 거주하는 자”라고 할 수 있을 것입니다.
○ 또한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제119조제1호사목에서 일상생활 및 통상적인 경제활동에 필요한 것 “등”이라고 되어 있어 여기에는 개인 또는 법인의 일상생활 및 통상적인 경제활동과 유사한 활동에 필요한 것도 포함되므로 종중이 그 설립목적인 공동선조의 분묘수호 및 봉제사 등과 관련하여 소유하는 임야는 동목의 “일상생활 및 통상적인 경제활동에 필요한 것 등”에 해당합니다.
나. 질의 나에 대하여
○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제119조제2항제1호에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제119조제1호사목의 위임을 받아 “대통령령이 정하는 용도에 이용하고자 하는 것인 경우”를 농지 외의 토지를 공익사업용으로 협의양도하거나 수용된 자가 3년 이내에 그 허가구역안에서 협의양도 또는 수용된 토지에 대체되는 토지를 취득하려는 경우로 정하고 있는바, 이러한 대체토지의 취득은 공익사업에 따라 협의양도하거나 수용을 당하게 된 것에 대한 보상적인 또는 재산권보호의 측면이 있으므로 종중의 토지가 협의양도 또는 수용되는 경우 대체취득할 수 있는 범위를 분묘수호 및 봉제사에 필요한 묘지부분으로 제한할 필요는 없을 것입니다.
○ 또한 종중의 경우 분묘수호 및 봉제사에 필요한 묘지부분 외의 부분에 대하여 대체토지를 취득할 수 있도록 하더라도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제119조제2항제1호 후단에 의하여 새로 취득하는 대체토지의 가액은 종전의 토지 가액 이하로 하도록 되어 있어 제한없이 대
체토지를 구입할 수 있는 것은 아닌 점, 종중이 묘산(墓山)을 평온하게 소유하여 오다가 공익사업의 시행으로 당해 임야를 협의양도 또는 수용당하였음에도 이에 상응하는 대체토지를 취득하지 못하게 하는 것은 타 종중에 비하여 지나친 권리침해인 점, 개인의 경우에는 일상생활 및 통상적인 경제활동에 필요한 것 등이면 동 시행령 제119조제2항제1호 후단의 범위내에서 대체토지를 자유롭게 구입할 수 있는데 종중의 경우에만 묘지용 부분에 한하여 대체토지를 구입하도록 하는 것은 개인과의 형평에도 반하는 점 등을 고려할 때, 공익사업의 시행을 위하여 토지를 양도하거나 수용당한 종중이 허가구역에서 대체취득할 수 있는 임야의 범위는 종중묘지 부분에 한정된다고 할 수 없습니다.
다. 질의 다에 대하여
○ 건설교통부 훈령인 「토지거래업무처리규정」 제11조제6항에서는 “종중이 영림목적으로 임야를 취득하고자하는 때에는 그 토지의 이용목적에 부적합한 것으로 본다”고 규정하고 있는바, 이러한 규정이 상위법령인 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제119조제1호사목과 동법 시행령 제119조제2항제1호의 규정에 부합되는지의 여부를 살펴보면,
○ 「토지거래업무처리규정」 제11조제1항 내지 제5항의 규정은 모두 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제119조제1호사목 및 동법 시행령 제119조제2항에 관한 사항을 규정하고 있고 동조의 제목도 “일상생활 및 통상적인 경제활동”으로 되어 있어 「토지거래업무처리규정」 제11조제6항도 동법 제119조제1호사목 및 동법 시행령 제119조제2항의 규정내용을 구체화하고 보완하는 것임
에도 불구하고 실제로는 종중이 허가구역에서 영림목적으로 임야를 취득하는 경우에 일반적으로 적용하여 온 것인바, 「토지거래업무처리규정」 제11조제6항은 동법 제119조제1호사목 및 동법 시행령 제119조제2항제1호의 규정이 종중 임야가 공익사업으로 협의양도 또는 수용되는 경우 허가구역에서 대체취득할 수 있는 토지의 범위는 종중묘지에 한정되지 않는다고 해석되는 것에 부합하지 아니하므로, 이러한 상위법령의 취지에 맞게 고쳐져야 할 것입니다.