【주문】
피청구인이 2020. 3. 4. 청구인에게 한 이행강제금 부과 처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 대전 00구 00동 00번지에 위치한 18㎡ 컨테이너와 24㎡ 경량철골구조 건축물의 소유자로 「건축법」 위반사실에 관한 시정명령을 이행치 않아 피청구인으로부터 2020. 3. 4. 이행강제금 1,386,000원(18㎡ 컨테이너: 378,000원, 24㎡ 경량철골구조 건축물:1,008,000원) 부과 처분을 받았다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
청구인은 이 사건 처분 통지서를 피청구인으로부터 받았는데 경량철골구조 건축물에 관하여는 건축물인지 인지하지 못한 점, 경량철골구조물에 대한 이행강제금이 1,008,000원인지 알았다면 미리 시정조치를 하였을 것임에도 피청구인이 청구인에게 이와 같은 점을 제대로 고지하지 않은 점, 청구인의 경제 사정에 비하여 이행강제금이 과한 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 감경되어야 한다고 주장한다.
나. 피청구인 주장
피청구인은 청구인에게 불법건축물 양성화를 위한 수차례 질의답변 과정에서 「건축법」 소정의 건축물의 정의에 관하여 설명을 하였는바, 경량철골구조물이 건축물에 해당됨을 몰랐다는 청구인의 주장은 타당하지 않으며, 위반 행위 및 상당한 기간을 정하여 시정을 명하는 등 적법한 절차에 따른 행정처분을 하였는바, 이 사건 처분은 불법건축물에 대한 법령상의 실체적 위반사항을 확인하고 부과한 적법한 처분으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
3. 관계법령
행정절차법 제14조, 제21조
건축법 제79조, 제80조
4. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서와 답변서 등 소명자료의 각 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 대전 00구 00동 00번지에 위치한 18㎡ 컨테이너 불법건축물(이하‘이 사건 컨테이너’) 및 24㎡ 경량철골구조 건축물(이하‘이 사건 경량철골구조 건축물’)의 소유자인 자로, 피청구인은 이 사건 컨테이너가 건축신고를 득하지 않고 설치 된 점을 확인한 후 2019. 8. 27. 이 사건 컨테이너에 관하여 위반건축물에 대한 시정명령 사전통지를 하였다.
나. 이후 피청구인은 2019. 10. 2. 청구인에게 이 사건 컨테이너에 관하여 위반건축물에 대하여 시정명령을 하였고, 2019. 11. 14. 시정촉구를 구하였다.
다. 피청구인은 청구인의 이 사건 경량철골구조 건축물에 확인한 후 2019. 12. 16. 청구인에게 이 사건 경량철골구조물을 포함하여 시정할 것을 내용으로 하는 시정촉구를 하였다(피청구인은 이 사건 경량철골구조물에 관하여는 별다른 사전통지를 하지 아니하였다).
라. 피청구인은 2020. 1. 16. 청구인에게 청구인의 이 사건 컨테이너 및 경량철골구조물에 시정명령 미 이행을 사유로 이행강제금 1,386,000원을 부과할 예정임을 내용으로 하는 처분사전통지서를 1회 등기우편으로 발송하였다.
마. 피청구인이 2020. 1. 16. 청구인에게 한 위 사전통지는 폐문부재로 인하여 청구인에게 도달되지 아니하였다.
바. 피청구인은 2020. 2. 17. 폐문부재, 수취인 부재 등의 사유로 송달이 불가능하다는 이유로 「행정절차법」 제14조 제4항에 따라 공시송달 공고를 하였다.
사. 피청구인은 2020. 3. 3. 피청구인에게 전화 유선상으로 이행강제금이 부과될 것을 알린 후에 2020. 3. 4. 이 사건 이행강제금 1,386,000원(이하 ‘이 사건 처분’) 부과처분을 하였다.
아. 청구인은 2020. 5. 25. 이 사건 심판 심리에 이르러 청구취지를 아래와 같이 변경하였다.
<table class="tbl3"><thead><tr><th>구분</th><th>내용</th></tr></thead><tbody><tr><td>변경 전</td><td>피청구인이 2020. 3. 4. 청구인에게 한 이행강제금 부과 처분을 감경한다.</td></tr><tr><td>변경 후</td><td>피청구인이 2020. 3. 4. 청구인에게 한 이행강제금 부과 처분을 취소한다.</td></tr></tbody></table>
5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「건축법」 제79조 제1항은 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 정하고 있고, 같은 법 제80조는 허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다고 정하고 있다.
3) 한편, 「행정절차법」 제21조 제1항은 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다고 정하고 있고, 같은 법 제14조 제1항은 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등”이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있음을, 제14조 제2항은 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 "사무원등”이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있음을, 제14조 제4항은 ① 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우, ② 송달이 불가능한 경우 에는 송달받은 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다고 정하고 있다.
4) 「행정절차법」 제15조 제1항은 송달은 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생함을 제15조 제3항에서는 제14조 제4항의 경우에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다고 정하고 있다.
나. 판단
1) 「행정절차법」 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, "당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우" 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두1254 판결 등 참조).
2) 「행정절차법」 제14조 제1항은 송달은 우편ㆍ교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법에 의하되 송달받을 자의 주소ㆍ거소ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소로 한다고 정하고, 「행정절차법」 제14조 제4항에서는 송달받을 자의 주소 등을 통상의 방법으로 확인할 수 없는 경우(제1호) 또는 송달이 불가능한 경우(제2호) 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보ㆍ공보ㆍ게시판ㆍ일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다고 규정하고 있다. 위와 같은 규정에 비추어 보면, 「행정절차법」 제14조 제4항에서 규정한 송달(이하 ‘공시송달’이라고 한다)은 「행정절차법」 제14조 제1항에서 정한 통상의 방법에 따른 송달을 할 수 없거나 송달이 불가능한 경우 보충적으로 하는 송달로 보아야 한다.
3) 위의 법리에 비추어 이 사건을 보건대, ① 「행정절차법」 제14조 제4항은 제1항에 따른 송달이 불가능한 경우 공고 등의 방법으로 송달의 효력을 부여하는 규정으로 이를 엄격하게 적용하여야 하는 점, ② 피청구인은 청구인의 주소뿐만 아니라 이미 파악하고 있는 위반 행위의 주소로 송달 하거나 교부 송달을 통해 전달할 수 있음에도 청구인의 주소로 단 한 차례의 등기우편을 송달 후 청구인에게 도달하지 않았음을 확인하고도 어떠한 노력을 기울이지 아니한 점 ③ 이 사건 이행강제금 부과 처분이 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당된다고 볼 수 없는 점 등을 고려할 때 이 사건은 이행강제금 부과 처분을 함에 있어 피청구인이 제재처분의 상대방인 청구인에게 의견제출의 기회를 부여하지 않은 경우에 해당하는바, 청구인의 나머지 주장에 대해서는 더 나아가 살펴보지 않더라도 이 사건 처분은 절차상 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다.
6. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.