건축물 용도변경 의무이행청구

청구인의 청구를 기각한다.

1. 사건개요 피청구인은 2014. 1. 28. ○○○시 고시 제2014-5호로 ‘◇◇◇ 한류관광타운 조성사업’을 추진하고자 ○○○시 △△동 산236-1번지 임야 88,778㎡를 농림지역에서 계획관리지역으로 변경하고 관광·휴양형 지구단위계획구역으로 지정하였다. 이후 청구인은 위 사업의 시행자로서 2015. 1. 12. 피청구인에게 ‘○○○시 △△동 ◇◇◇한류관광타운’ 조성을 위해 □□□ 마을 19개동 3,091.17㎡(촬영소 14개동, 근린생활시설 4개동, 방송통신시설 및 근린생활시설 1개동)와 진입광장 3개동 87.36㎡(근린생활시설)에 대해 건축허가를 받았고, 같은 해 8. 4. 1차 건축허가 변경허가를 득하여 진입광장이 2개동 144㎡로 변경되었으며, 2019. 12. 20. □□□ 마을을 촬영소 7개동, 숙박시설 7개동, 근린생활시설 및 숙박시설 1개동 등 1,912.98㎡로 변경하고, 진입광장을 근린생활시설 6개동 650.19㎡로 변경하고자 건축 변경허가 신청서를 제출하였다. 이에, 피청구인은 ○○○시 도시계획위원회 자문을 거쳐 2020. 2. 17. 청구인에게 ‘◇◇◇ 한류관광타운 지구단위계획구역 및 계획에 관한 도시관리계획의 결정(변경) 취지에 부합하는 건축물의 용도변경이 필요한바, 방송통신시설로 기 허가된 부지의 건축물 용도를 숙박시설로 변경하는 것은 부적합하다.’는 도시계획위원회 자문 결과를 통지하여 건축물 용도변경 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2019. 12. 20. 피청구인 건축과에 건축허가 변경 신청서류를 접수하였으나, 피청구인 도시재생과에서 숙박시설이 과다하다는 보완요청을 받아 그 보완기준 등의 제시를 요구하였으나, 피청구인은 어떠한 근거나 기준을 제시하지 못한 채 도시계획위원회의 자문을 받자며 자문위원회를 개최하였고, 그 결과 방송통신시설에서 숙박시설의 변경은 부적합하다는 행정처분을 받게 되었다. 2) 처분의 위법·부당성 가) 청구인은 2008년 12월 피청구인과 MOU 체결을 통해 민자사업자로 선정되어 ○○○시 △△동 산236-1번지 일원에 ◇◇◇ 한류관광타운 조성사업을 하고 있다. 나) 청구인은 2012년 환경성검토협의회 자문을 근거로 하여 2013년 7월에 ‘한류열풍으로 시작된 문화산업으로 외국인 관광객 등의 증가추세를 보이나, 관광객 유치수명은 2∼3년밖에 유지되지 않아, 드라마세트장을 단순 촬영장이 아닌 지속적인 문화관광 테마파크로 조성하여, 관광객을 유치하고, 접경화사업을 반영하여 국내 관광명소화’ 계획을 세우고, 「관광진흥법」을 적용한 입안서를 제출하였다. 다) 2013년 도시계획위원회 공동위원회 심의결과에 따라 조치·보완하여 2014. l. 28. 도시관리계획(용도지역 변경, 관광휴양형 지구단위계획구역 및 지구단위계획, 도시계획 시설: 도로) 결정(변경) 및 지형도면 고시(제2014-5호)를 득하였다. 라) 2013년 도시계획위원회 심의결과 시 게스트하우스 및 엔터테인먼트하우스는 구역 경계 변경 없이 금회 계획에서 제척하라고 하여 기타녹지로 계획하여 향후 2단계 사업 추진 시 반영하는 것으로 계획하였다. 그리고 l단계 사업에 온천형 체험시설은 료칸체험 시설로 변경하였으며, 료칸체험시설은 28개실(1실 4인기준 l,200L)로 계획하였다. 마) 당시 건축설계도면상 용도를 방송통신시설로 지정하였다. 바) 2015. 9. 23.에는 경기도 선정 「지역개발 및 지원에 관한 법률」 제19조제1항 및 같은 법 시행령 제20조제l항에 의거 시행자로 지정되었다. 사) 청구인은 2017년 기타녹지 2단계부지 사업을 진행하고자 하여 피청구인이 제1회 ○○○시 도시·건축 공동위원회 심의를 개최하였으나 부결되어 기타녹지를 숙박시설부지로 반영한 변경계획안 부결 사유에 대해 질의하니, ‘본 사업이 추진된 기존 취지를 반영하여 드라마세트장이 조성된 이후 숙박시설 반영이 바람직함’이라며 기존 취지에 따른 드라마세트장이라는 말이 공문 작성자에 의해 언급되었다. 아) 2014년 건축설계도면과 현장의 사정이 맞지 않아 2018년 건축설계 변경도면을 접수하였으나 개발행위허가 기간만료 및 지구단위변경 등의 보완사항 기간이 길어져 건축설계 변경도면에 대해서는 취소되었다. 자) 건축설계 변경도면 접수시 보완요청에 따라 2018. 4. 25. 도시관리계획(관광휴양형 지구단위계획) 결정(변경) 고시(제2018-37호)를 받았으며, 이때 획지별 세부사항에 I- 5, 7, 8, 9를 I-1로 통합하였다. 차) 2019년 실내세트장을 기타녹지 2단계 사업부지로 이전하고 2019. 2. 8. 도시관리계획(관광휴양형 지구단위계획) 결정(경미한 변경) 및 지형도변 승인 고시(제2019-19호)를 득하였다. 카) 관광휴양시설용지 내 방송통신시설에서 관광객이용시설로 변경하면서 I-1 획지부분도 방송통신시설에서 관광객이용시설로 변경하여 2019. 11. 15. 도시관리계획(관광휴양형 지구단위계획) 결정(경미한 변경) 및 지형면 승인 고시(제2019-106호)를 득하였다. 타) 이후 12월 건축설계 변경도면을 접수하였고, 2014년 건축물이 방송통신시설로 지정되어 있는 용도를 숙박시설로 변경하고자 하였으나, 피청구인 도시재생과에서 ‘숙박시설이 과다하게 계획되어 보완을 바람’이라고 하여 청구인이 숙박시설 수의 기준 및 근거를 요청하였으나, 피청구인이 제시하지 못하였고, 자문위원회의 자문을 받자고 하였다. 파) 2020. 2. 5. ○○○시 도시계획자문위원회가 개최되었으며 자문내용은 도시계획심의를 득한 기 허가구역 내 관련법의 허용용도 내에서 건축물 세부용도 변경(방송통신시설 → 숙박시설)이었고 자문위원회 결과는 부적합으로 결정 났으며, 이를 근거로 숙박시설은 드라마세트장의 성공 여부에 따라 후에 진행할 사항이라며 행정결정을 하였다. 그러나 이 사건 사업의 목적은 단순 드라마세트장이 아닌 관광객이용시설인 드라마세트장임에도 불구하고 드라마세트장의 성공 여부로 숙박시설이 가능하다는 명확하지 않은 이유로 부적합을 제시하여 이를 인용하였다. 또한 드라마세트장의 성공 여부에 따라 숙박시설이 가능하다는 문구는 입안서를 비롯하여 어디에도 없으며, 2017년 공동위원회 심의결과 2단계 사업부지에 관한 사유에 담당공무원의 작성 공문시 왜곡되어 명문화가 되어 있는 문구로 이는 청구인과 협의되지 않았고, 이전에 어디에도 적시된 적 없는 일방적인 주장일 뿐이다. 하) 피청구인의 이 사건 처분에 대한 주요 의견 (1) 도시관리계획 입안 제안 수용 및 입안·결정 취지 및 도시관리계획 결정(변경)에 관한 사항으로 2013. 12. 10. 도시계획위원회 심의결과 조치계획인 ‘게스트하우스 및 엔터테인먼트하우스(펜션) 부지는 구역변경 없이 기타녹지로 계획하여 향후 2단계 사업 추진시 반영하겠다.’고 하나, 이는 지구단위 2단계 사업부지 사항으로 이 사건에는 해당되지 않는다. (2) 건축허가(설계변경) 및 도시계획위원회 자문에 관한 사항으로 2013. 12. 4. 도시계획위원회 심의의견 및 조건사항, 2017. 8. 2. 개최된 도시·건축공동위원회 심의 의견 및 결과를 반영하여 협의하였다고 하나, 이 또한 지구단위 2단계 사업부지 사항으로 해당사항이 없다. (3) 2014년 1월 건축물의 용도를 방송통신시설(촬영소)로 허가한 것은 지구단위계획 수립 취지에 부합하였다고하나, 해당 고시문에 따르면 관광객이용시설로 되어있어 지정용도 중 어느 것을 지정하여도 지구단위계획 수립 취지에 어긋나지 않으며, 복합적으로 사용가능한 숙박시설이 오히려 더 적합하다. (4) 청구인이 2019년 12월 건축허가 변경(설계변경) 신청을 한 사항은 숙박시설에 대한 건축허가를 신청한 사항으로, 주 목적사업이 원활히 진행된 이후 반영하여야 할 사항이라고 되어 있으나, 2019. 11. 15. 최종 고시문에 따르면 관광객이용시설로 되어있어 숙박시설에 부적합하다는 의견은 타당성이 없으며, 주 목적사업은 촬영이 가능한 관광형 테마파크로 피청구인이 주장하는 ‘원활히 진행되는 기준 및 성공 여부’에 관하여 기준에 대해 논의한 바도, 제시받은 바도 없고, 이에 대한 근거가 전혀 없으며 오히려 관광객이용시설에 단순촬영장인 방송통신시설은 취지에 더욱 부적합하다. 3) 결론 청구인은 현재 2008년 MOU 채결부터 현재까지 전체 사업면적 88,778㎡ 중 지구단위 1단계 사업부지 중 일부인 31,183㎡ 부지를 개발하는데 2020년인 오늘까지도 공정율 85% 밖에 머물지 못하고 있다. 많은 우여곡절이 있었지만 피청구인의 행정회피 및 지연의 사유는 너무나 터무니없는 것이며, 청구인은 2014년 접수된 도면과 현 상황이 맞지 않아 2018년부터 건축설계 변경을 신청해 왔으나 번번이 지구단위계획부터 바꿔야한다며 시간이 지체되어 결국 취소되는 등 현재까지도 2014년 건축도면에서 변경 한번 된 적 없어, 숙박시설로의 변경은 부적합하다는 행정처리와 함께 현장의 사정이 도면과 다르다하여 피청구인으로부터 고발을 당해 있다. 이에 억울한 부분 없지 않으나 인정할 부분은 인정하며, 법에 따라 처벌받을 것이다. 그러나 입안서 및 고시문은 외면당한 채 용도변경의 불가능이라는 결과에 대해 수용할 수 없으며, 이는 자문위원회의 자문을 받을 사항도 아니다. 또한 당시 자문위원회 개최 시 청구인의 대표이사가 불법을 저질렀다고 단정 지어 버리는 위원들의 반대로 참석하여 소명할 기회조차 갖지 못하였다. 자문위원회 자료도 고시문이나 입안서의 내용은 빠지고, 2014년 건축도면이 삽입되는 등 이해하기 힘든 부분이 너무나 많았다. 현재의 결과에서 피청구인은 그 누구도 책임지려하지 않는다. 이는 2년마다 담당자가 매번 바뀌는 과정에서 안되는 이유가 억지라는 것을 알면서도 바뀐 담당자가 부담을 안고 바꿔주지 않는 공무원의 관행 또한 사업주를 어렵게 만드는 것일 것이다. 부디 밝은 혜안과 공정함으로 행정회피 및 지연으로 인해 피해를 보는 청구인의 사정을 헤아려 주길 바란다.

4) 피청구인은 청구인의 이 사건 심판청구에 대해 잘못된 답변을 하고 있다. 피청구인이 주장하는 숙박시설은 청구인이 설계변경을 신청한 숙박시설인 ‘료칸시설’이 아니라 이 사건 행정심판과는 무관한 게스트하우스와 엔터테인먼트하우스(이하 ‘펜션단지’라 한다)를 말하고 있는 것이다. 또한 도시계획 심의시 입안서 및 조서에 관광객이용시설이자 ‘□□□ 마을’로 표기된(지구단위계획 결정 고시문에도 동일하게 표기됨) 구역을 편의상 드라마세트장으로 호칭한 것일 뿐, 편의상 호칭된 드라마세트장을 단순 촬영 목적의 세트장으로 왜곡 해석하여 관광객이용시설인 □□□ 마을에 대한 논점이 흐려져서는 안 될 것이다. 청구인이 신청한 료칸시설의 용도를 숙박시설로 변경하는 것은 □□□ 마을 구역에 대하여 신청하는 것이지 펜션단지 구역에 신청하는 것이 아니다. 피청구인이 주장하는 숙박시설인 펜션단지 구역 및 이 사건의 료칸시설이 위치한 □□□ 마을 구역의 위치에 대하여 아래와 같이 최종 고시된 토지이용계획도와 가구 및 획지결정 조서를 표기한다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 가) 피청구인이 답변서에서 언급하고 있는 펜션단지(을 제5호증, 을 제6호증, 을 제7호증, 을 제8호증)는 게스트하우스, 엔터테인먼트하우스(갑 제1호증 참고자료 5)로서 위 토지이용계획도의 ?로 표기되어 있는 연두색 구역이다. 연두색 구역 ?는 오른쪽 지구단위계획 결정 고시문의 가구 및 획지조서의 파란색 도형으로 표기된 II-4 펜션단지 구역으로서 청구인이 신청한 건축물 용도변경 의무이행청구에 대한 행정심판의 안건과 전혀 무관한 구역이다. 펜션단지 구역은 피청구인의 주장처럼 지구단위계획 심의 2단계사업에 반영하는 것으로 하여 제척되었다. 그 이유는 □□□ 마을 구역에도 료칸시설 등 전통가옥의 숙박시설이 있는데 II-4 구역에 펜션단지인 숙박시설을 과다하게 적용하여 □□□ 마을의 역할이 제대로 되지 않고 사업의 본질이 왜곡될 소지(한류관광타운이 아닌 펜션숙박업으로 변질 될 소지를 말함)가 있다는 피청구인 도시계획팀의 일어나지도 않은 추측성 의견으로 인해 숙박시설이 과다하게 적용된 펜션단지 구역을 2단계사업으로 하고, □□□ 마을 구역을 l단계사업으로 하여 □□□ 마을 진행정도를 보며 펜션단지를 반영하기로 하여 금번 계획에서 제척되었다. 다만, 2단계 사업인 펜션단지 개발 진행을 용이하게 하기 위하여 자연녹지 상태에서 기타 녹지로 결정하여 지형도면이 고시되었다. 나) 청구인이 이 사건 행정심판에서 청구(건축물의 용도변경)하는 구역은 지구단위구역 중 ‘□□□ 마을’ 구역으로 분류한 위 토지이용계획도상 ?로 표기되어 있는 노란색 부분으로서 오른쪽 가구 및 획지계획도상의 I-1 빨간색 도형으로 표기되어 있는 부분이다. I-1 구역은 토지이용계획상 관광휴양시설용지의 관광객이용시설 구역(갑 제1호증 참고자료 1)이다. 또한 I-1의 구역은 지구단위계획 심의 입안서에 □□□ 마을(영상테마단지)로 표기되어 있고, 도입시설로 영상단지(촬영세트장 및 관람장, 체험형숙박시설) 내 체험형숙박시설 및 료칸으로 명문화(갑 제1호증 참고자료 5)되어 있다. ‘□□□ 마을’ 표기는 피청구인이 제출한 을증(을 제9호증, 을 제10호증, 을 제11호증)에도 명문화되어 있다. 이렇듯 숙박시설인 료칸시설이 당초 □□□ 마을의 주 목적 및 취지에 적합하고 입안서 및 결정조서에 숙박시설로 표기 되어 있기에 건축물용도 중 「건축법 시행령」 [별표 1] 제15호의 숙박시설 중 가, 나목으로 지정·고시된 가구 및 획지의 빨간색 도형부분 I-1인 □□□ 마을에 대한 료칸시설로의 용도변경을 행정심판하여 주기를 요청한다. 5) 피청구인이 주장하는 양해각서, 협약서 및 발전종합계획 상 ◇◇◇드라마세트장 관광파크조성사업은 드라마세트장 건립이 주된 목적사업이라는 점에 대하여 편의상 호칭된 ‘드라마세트장’을 단순촬영시설로 오인하고 있지만 ‘드라마세트장은 ‘□□□ 마을’을 칭하는 것이고, ‘□□□ 마을’은 단순촬영시설이 아닌 촬영장으로 활용할 수 있는 관광객이용시설이다. 가) □□□ 마을이 편의상 드라마세트장이라 호칭 되었고, 이때 드라마세트장이라 함은 단순촬영시설인 가설건축물의 형태가 아닌, 드라마시나리오의 배경이 되는 건축물을 반영구적으로 사용할 수 있게 건축하여 촬영과 함께 관광객을 유치할 수 있는 관광객이용시설인 ‘드라마세트장’이다. 기존의 세트장들은 단순 촬영이 목적인 가설 세트장으로써 수명이 짧고 촬영 후 폐기처분되거나 흉물로 전락함에도 불구하고 지역경제 활성화 목적으로 한때 유행하며 추진하여졌으나 수명이 짧은 이러한 세트장들이 각 지자체의 실패사례가 되었다. 그래서 단순 촬영이 목적인 일회성 가설건축물의 촬영세트장이 아닌 실생활이 가능한 관광객이용시설의 ‘드라마세트장’인 ‘한류관광타운을 조성하여 드라마촬영시설로 활용하여 문화관광 콘텐츠를 마련하여 지역발전에 기여하고자’(을 제7호증 지구단위심의 회의록)하는 목적으로 양자 협약서를 체결하고 공동으로 추진한 사업이다. 나) 피청구인이 제시한 을 제2호증은 양해각서의 제1조(목적)만 부각시켜 ‘드라마세트장’임을 강조하였으나, 위 가항에서 언급한 바와 같이 ‘드라마세트장’의 개념은 관광객이용시설이며 관광객이용시설을 조성하여 드라마 촬영시설로 활용하는 것이다. 이에 대하여 2008. 12. 26. 청구인의 전신인 A㈜와 피청구인과의 드라마세트장 건립 사업을 앞두고 간단한 양해각서를 체결하였고, 2009. 3. 27. A㈜와 피청구인은 2008. 12. 26. 양해각서에 기초하여 구체적인 사항에 대한 실시협약을 체결하고 협약서 제1조(목적)에서와 같이 드라마세트장(테마관광단지) 건립 등 민간투자를 위한 공동의 이익을 추구하며 지역발전을 위한 사항을 정하는데 목적을 두었다. 이후 2012. 3. 20. 특수목적법인 ◇◇◇관광테마세트장㈜을 설립하여 피청구인과 2009. 3. 27. 실시협약에 대해 변경협약을 하였다. 또한 도시계획 심의시 을 제7호증에 명문화 된 것과 같이 한류관광타운을 조성하여 드라마촬영시설로 활용하여 문화관광 콘텐츠를 마련하여 지역발전에 기여하고자 청구인은 수명이 짧은 기존의 일회성 가설세트장을 실제 생활이 가능한 관광객이용시설인‘드라마세트장’으로 건립하여 꾸준한 관광객을 유치하고, 피청구인은 이를 활용하여 낙후된 지역 이미지 제고 및 지역경제를 활성화하고자 하였다. 다) 협약서에 표기된 ‘드라마세트장(테마관광단지)’은 ‘테마관광단지’를 의미하는 것이고,‘테마관광단지’는 지속적인 관광객 유치나 지역발전에 부적합한 실패사례인 단순촬영시설 세트장이 아닌 ‘한류관광타운’으로서 한류관광타운을 건립하여 드라마촬영 시설로 활용하여 지역발전에 기여하고자 하는 것이 주된 목적이다. 주된 목적사업의 초석인 이 사업에서 편의상 호칭된 ‘드라마세트장’은 입안서에 의거하여 ‘□□□ 마을’로 정하였고, ‘□□□ 마을’은 관광객이용시설이며 부지의 용도는 관광휴양시설부지인데 관광객이용시설의 필수요소 중 숙박시설인 ‘료칸시설’이 사업목적에 부적합하다는 표현을 하고 있는 피청구인의 주장은 황당하고 이유가 없다. 앞서 살핀 바와 같이 관광객이용시설용지에 단순촬영시설보다는 ‘료칸시설’이 사업목적에 적합하다. 라) 한류관광타운을 조성하여 드라마촬영시설로 활용하고 문화관광콘텐츠를 마련하여 지역발전에 기여하고자 개발계획에 착수하였고 개발계획에 부합하고자 적용법령을 농림지에서 가능한 관광농원법이나 개발행위가 아닌, 국토계획법에 의거 관광휴양형 드라마세트장 건립을 위해 ‘관광휴양형 지구단위계획’으로 고시·결정된 것이다. 그래서 용도지역 변경, 지구단위계획구역 및 지구단위계획 결정시 ‘드라마세트장’의 개념을 담을 수 있는 구역명칭을 ‘□□□ 마을’로 표기하였고, □□□ 마을 획지 내에도 건축물용도 중 「건축법 시행령」 [별표 1] 제15호의 숙박시설 중 가, 나목 제3호 제1종근린생활시설, 제5호 제2종근린생활시설 등을 지정·고시하였던 것이다. 또한 이런 모든 것을 종합해서 사업의 취지와 목적에 맞는 명칭을 논의하여 이 사건 사업명을 ‘◇◇◇ 한류관광타운’ 이라 정한 것이다. 위와 같이 청구인의 이 사건 사업은 한류관광타운(□□□ 마을)을 조성하여 드라마촬영시설로 활용하고 문화관광 콘텐츠를 마련하여 지역발전에 기여하고자 하는 것이다. 6) 피청구인 업무담당자는 사업의 본질이 왜곡될 소지가 있어 ‘숙박시설’은 드라마세트장 이 활성화 된 이후에 반영하는 것이 적정하다는 의견이 있었으며, 드라마세트장을 주 목적사업으로 검토·고려하여 용도지역 변경, 지구단위계획구역 및 지구단위계획, 도시계획시설(도로)에 관한 도시관리계획이 결정(변경)된 사항이라는 도시계획심의 회의록의 내용을 제시하며 주장을 하고 있지만 이는 회의록의 내용을 왜곡 해석하여 오인하고 있다. 또한 피청구인 업무담당자는 ‘드라마세트장’과 ‘숙박시설’을 별개로 검토하였고, 별개의 구역인 ‘드라마세트장’에 ‘숙박시설’은 불가하다는 논리를 펼치며 ‘드라마세트장’과 ‘숙박시설’의 용어 및 개념을 오인한 채 청구인이 용도변경을 신청한 구역을 혼동하고 있다. 위에서 살핀바와 같이 편의상 호칭된 ‘드라마세트장’은 ‘□□□ 마을’을 칭하는 것이고 ‘□□□ 마을’은 단순촬영시설이 아닌 촬영장으로 활용할 수 있는 관광객이용시설이다. 그리고 피청구인이 불가하다고 주장하며 편의상 호칭된 숙박시설은 게스트하우스와 엔터테인먼트하우스인 ‘펜션단지’를 명칭하고 있는 것으로서 청구인이 신청한 □□□ 마을 내 료칸시설과는 무관하다. 청구인이 펜션단지를 □□□ 마을에 적용하는 것도 아니고 □□□ 마을 내에 이미 당초부터 계획되어 있고 숙박용도로 지정이 되어있는 료칸시설을 반영하는 것인 만큼 현재 피청구인이 걱정하는 사업의 본질이 왜곡 될 소지가 전혀 없다. 오히려 사업의 본질에 더 부흥하는 것이며 당초 개발목적 및 계획에 부합하고 주된 사업목적에 맞게 □□□ 마을을 진행할 것이며, 피청구인이 칭하는 숙박시설인 펜션단지는 추후 반영할 계획이다. 2013년 7월 지구단위계획 입안서에 의한 도시관리계획 심의과정에서 피청구인이 제시한 을 제7호증 3페이지 의견처럼 숙박시설(엔터테인먼트하우스, 게스트하우스인 ‘펜션단지’를 말함)과 드라마세트장(□□□ 마을을 말함)은 드라마세트장(□□□ 마을을 말함)의 진행사항을 보고 반영하기로 하는 의견이 있어 도시관리계획 심의결과 당초계획에서 제척하였다. 다만, 위 1. 가.에서 설명한 바와 같이 2단계사업인 ‘펜션단지’개발 진행을 용이하게 하기 위하여 자연녹지 상태에서 기타녹지로 결정·표기하여(갑 제1호증 참고자료 6) 고시되었던 것이다. 이 때 을 제5호증 가구번호 III의 숙박시설은 ‘을’중에도 명문화된 바와 같이 명칭을 펜션에서 엔터테인먼트하우스, 게스트하우스로 표기한 것으로 이는 ‘드라마세트장’이라 호칭된 ‘□□□ 마을’구역과는 별개의 부지이며 별개의 가구 및 획지이다. 청구인은 심의결과 2단계사업으로 명칭하고 기타녹지로 표기·결정 고시된 가구번호 III의 ‘숙박시설’인 펜션단지를 □□□ 마을 부지에 적용시켜 용도를 변경하려는 것이 아니다. 당초 계획에 표기된 료칸체험시설의 시설물에 적합한 건축물용도로 변경하려는 것이다. 사업의 목적과 취지에 부합하고자 1단계사업이라 명칭한 이후 관광객이용시설인 ‘□□□ 마을’에서 현재 관광휴양시설용지로 결정고시 된 지구단위구역 내 허용 용도 내에서 숙박시설 가, 나 항목에 적합한 용도로 변경하여 줄 것을 신청하는 것이다(갑 제1호증 참고자료 7). 피청구인이 주장하는 드라마세트장이 활성화되면 청구인이 신청한 획지 I-1에 숙박시설을 반영한다는 내용이 있었다고 하면서 도시계획심의 회의록의 부분페이지 내용을 ‘을’증 으로 제시하였는데, 이는 피청구인 도시계획팀 담당자가 오인하고 있는 것이다. 도시계획심의 회의록 내용의 본질은 관광객이용시설인 을 제5호증 가구번호 1의 획지인 드라마세트장으로 호칭된 ‘□□□ 마을’이 활성화되면 가구번호 III의 2단계 사업부지로 숙박시설로 호칭된 ‘펜션단지’를 반영하겠다는 내용이다. 또한 피청구인은 을 증으로 제시한 증거자료 회의록 등에 전체가 아닌 부분별 페이지만 발췌하여 제시하고 있다. 부분적인 페이지로 증거자료를 제시하며 ‘펜션단지’구역의 숙박시설이 따로 존재한다는 것이 명확함에도 불구하고, 도시계획심의 회의시 호칭된 숙박시설을 ‘□□□ 마을’의 숙박시설인 ‘료칸시설’과 ‘펜션단지’의 숙박시설인 게스트하우스, 엔터테인먼트하우스를 희석하여 공통의 단어인 듯 묶어서 논리를 펼치고 있지만, 피청구인 스스로가 제시한 을 증의 자료를 보아도 ‘□□□ 마을’ 구역과 ‘펜션단지’ 구역이 별개라는 것이 명확하다. 가사, 백번을 양보하고 피청구인이 오인 해석하여 주장하는 단순한 일회성 촬영시설인 가설건축물의 드라마세트장이 주된 목적사업이라 해도 용어정리를 하자면 ‘주된’ 목적사업이지 ‘전체’를 단순 일회성 촬영 드라마세트장이라고 확정하지도 않았고, ‘전체 ’가 아닌 ‘일부’를 숙박시설로 설치하지 못한다는 확약도 없으며 ‘주된’이 아닌 ‘부수’로 숙박시설을 설치하려는 것이다. 피청구인이 주장하는 지구단위 2단계 사업부지의 숙박시설로 이미 지정되어 있는 게스트하우스, 엔터테인먼트인 ‘펜션단지’를 반영하려는 것이 아니다. 1단계 사업부지의 ‘□□□ 마을’ 전체를 숙박시설로 용도변경을 신청한 것도 아니며, 지구단위 지정 면적인 88,778㎡ 내 획지변호 1-1, 1-2의 면적 28,689㎡ 상 건축 연면적은 5,817.29㎡로 이중 숙박시설로 용도변경하고자 하는 ‘료칸시설’은 연면적 2,188.03㎡이며, 이는 l단계 사업부지 총 건축 연면적의 약 37%인 일부이고, 이에 대한 용도변경을 신청한 것이다. 2014. 1. 28. 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시를 득하고 지구단위 2단계 사업부지 ‘펜션단지’는 추후 반영하라고 하여 제척되어 2014. 10. 28. 지구단위 1단계부지 ‘□□□ 마을’ 중 31,183㎡ 부분만 개발행위허가를 득하였다. 편의상 지구단위 1단계부지 중 개발행위를 득한 부분은 1차 개발부지로 칭하고, 나머지 부분은 2차 개발부지로 칭하였다. 2014. 12. 8. 피청구인은 청구인에게 사업관련 보완자료제출을 요청하였다. 해당 공문(갑 제3호증)을 보면 추진계획을 세부적으로 작성하고, ‘2차부지’에 관한 사업계획, 공사 세부일정, 자금확보 등과‘1차부지’ 사업비 충원계획에 대한 세부계획 등을 요청하였다. 중요한 것은 1차 사업비 충원계획에 상가 및 펜션분양 이라고 표기되어 있다. 이는 숙박시설이 해당사업부지에 당초 계획이 있던 것을 피청구인도 인지하고 있던 사항인데, 피청구인 도시계획팀이 오인하고 있고 그에 대한 주장이 잘못되었다는 것을 입증하는 것이다. 갑 제3호증에 관한 청구인의 회신공문(갑 제4호증)으로 1차 사업 료칸형 펜션분양 계획을 14객실 동별 면적과 분양금까지 표기하였고, 2차 사업 료칸 펜션분양 계획에 1차와 마찬가지로 28객실 표기되어 있다. 이미 사업목적에 맞게 ‘□□□ 마을’에도 숙박시설인 ‘료칸시설’이 계획되어 있었고 단순촬영시설이 아니라는 증거로 충분할 것이다. 또한 2013년 도시계획 심의에 첨부된 건축물 배치도면에도 표기가 되어 있다(갑 제5호증). 갑 제5호증 지구단위1단계 사업부지인 ‘□□□ 마을’의 ‘1차부지’ 및 ‘2차부지’의 건축물배치도면으로 ‘1차부지’상 귀족촌에 전통가옥체험관으로 6개동이 위치해 있고, ‘2차부지’체험형온천시설이 2개동이 위치해 있다. 입안서를 비롯하여, 건축물 배치도면에 까지 피청구인에게 접수되어 승인된 사항으로 피청구인이 주장하는 편의상 드라마세트장이라 호칭된 □□□ 마을에 근린생활시설을 비롯하여 숙박을 목적으로 한 전통가옥체험시설 및 체험형온천시설이 정확히 명시되어 있다. 이렇듯 □□□ 마을에는 숙박시설은 료칸시설이 반영되어야 당초 사업목적에 적합한 것이다. 7) 피청구인은 도시관리계획 결정(변경)목적 및 취지에 부합하게 건축물의 용도를 방송통신시설인 촬영소로 신청하여 허가를 받았다고 주장하는데 위에서 살핀 바와 같이 용어 및 개념을 오인하여 주장을 펼치다보니 증거자료로 회의록 등을 전체가 아닌 부분별 페이지만을 오려 연결하는 상황에 이르게 되었고, 그 증거자료들 또한 이치에 맞지 않으며 오히려 피청구인의 주장과 반하는 증거들이다. 청구인이 개발행위허가 후 건축허가 시 건축물의 용도를 방송통신시설인 촬영소로 신청한 것은 방송통신시설로 사용할 목적에 건축물 허가를 신청한 것이 아니다. 가) 건축허가 시 건축물의 용도를 방송통신시설인 촬영소로 신청한 것은 다음과 같다. 2014. 1. 28. 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시(갑 제l호증 참고자료 7) 시 l단계사업부지의 □□□ 마을(1차부지, 2차부지 포함) 지정용도를 「건축법 시행령」 [별표 l] 제3호 제1종 근린생활시설, 제4호 제2종 근린생활시설, 제5호 문화 및 집회시설 중 가·라목, 제7호 판매시설 중 다목, 제13호 운동시설 중 다목, 제15호 숙박시설 중 가·나목, 제21호 동물 및 식물 관련시설 중 나목, 제24호 방송통신시설 중 다목, 제27호 관광휴게시설로 지정받았다. 이후 2014. 10. 28. ‘1차부지 ’ 개발행위허가를 득하였다. 이때 ○○○시 주민들이 참여할 수 있는 소득사업의 일환으로 행정안전부에서 주관한 접경특성화사업 공모전에 경기도의 도움으로 청구인과 피청구인이 함께 공모를 하여 당선이 되었고 국비, 도비, 시비 30억원을 지원받게 되었으며 ‘◇◇◇한류관광타운’내에서 동시에 사업이 진행 중에 있었다. 2015. 1. 12. 건축허가 시 건축물의 용도를 계획에 맞게 숙박시설 용도로 지정하여 건축허가를 받으려 하였으나, 숙박시설은 에너지전략시스템 설계가 수반 되는 등으로 인하여 약 3개월 이상의 설계기간이 필요했다. 그러나 당시 행정안전부의 접경특성화사업으로 지원받은 30억원 중 10억원의 사업비를 사용할 수 있는 기간이 얼마 남지 않아, 건축물의 용도를 숙박시설로 지정하여 건축허가를 받을 만큼 여유롭지 못한 실정에 놓인 것이다. 이에 당시 피청구인과 청구인은 국·도·시비 10억원을 활용할 수 있는 방법으로 건축착공을 기간 내에 하여야 했다. 그래서 건축물의 용도는 추후 변경이 가능하니 지정용도 중 시간상 가장 빨리 할 수 있는 가장 간단한 방송통신시설 설계를 하여 용도를 지정한 후(을 제9호증, 을 제10호증, 을 제11호증) 건축허가를 받아 사용기간이 얼마 남지 않은 사업지원비를 활용하기 위함이었다(갑 제6호증). 이는 피청구인이 단순촬영시설이라는 식으로 주장하는 ‘드라마세트장’의 목적에 부합하기 위해 용도를 촬영소로 지정한 것이 아니라, 사업비 사용기간이 얼마 남지 않은 국·도비의 사용을 위해 설계기간이 많아 소요되는 숙박시설인 ‘료칸시설’ 등은 지구단위계획 상 지정되어있어서 건축허가 후에도 용도변경이 가능하기 때문에 추후 건축물 세부용도변경을 할 것을 계획하고, 당시 건축설계 완성기간이 가장 단축되는 건축물인 방송통신시설인 촬영소로 하여 일시적인 허가를 득한 것이다. 2015. 1. 12. 건축허가 승인을 득한 건축개요 중 ‘□□□ 마을’ 면적개요(갑 제8호증)의 용도는 촬영소로 지정되어 있으나, 동별 11동, 12동, 13동, 14동 2층으로 구분한 것 보면 귀족촌 전통가옥-1, 2, 3, 4로 표기되어 있다. 이처럼 지구단위계획에서 숙박용도 등으로 허용용도를 지정한 것을, 접경특성화사업에 맞춘 사업진행 상 건축허가 시 일시적으로 건축물 세부용도를 촬영소로 지정하였다고 하여 촬영소로만 그 자리에 배치할 수 있다고 하는 것은 비상식적이고, 당초 계획이나 사업목적에도 맞지 않으며 상위법령인 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에도 위배되는 주장이다. 나) 청구인이 작성한 2013. 4. 9. ○○○ 도시관리계획 결정(변경) 입안제안서를 근거로 2013. 5. 30. 2013년 제1회 ○○○시 도시·건축공동위원회 심의·자문을 받았다. 이후 모든 의견을 수렴하여 피청구인이 입안제안서를 받아 들였고, 2013년 7월 입안서를 작성하여 각 실과소에 회람되었다. 이렇게 작성된 입안서(갑 제9호증) 오수계획에 엔터테인먼트하우스, 게스트하우스의 건축용도가 숙박시설로 지정되어 있고, □□□ 마을에 혼마루, 별채, 귀족저택, 전통가옥체험관 또한 숙박시설로 용도지정이 적시되어 있다. 또한 갑 제9호증 토지이용계획상 관광휴양시설용지에 관광객이용시설과 숙박시설로 나누어 관광객이용시설에는 □□□ 마을, 숙박시설에는 엔터테인먼트하우스, 게스트하우스로 표기되어 있는데, 피청구인이 주장하는 편의상 호칭 된 ‘드라마세트장’은 관광객이용시설인 □□□ 마을로서 입안서 내 조서 등에 표기된 □□□ 마을에도 숙박시설이 적시되어 있다. 이는 환경성검토협의회 자문의견을 수렴한 입안제안서를 근거로 열린 도시·건축공동위원회의 심의·자문을 거쳐 작성된 입안서이며, 이후 두 차례의 심의를 거쳐 2014. 1. 28. 고시를 득한 것이다. 이렇게 입안서와 지구단위계획 상 □□□ 마을내에 숙박시설인 료칸시설로 용도를 지정한 것을 건축허가 시 청구인이 방송통신시설로 건축허가를 신청할 수밖에 없었던 이유는 피청구인의 주장대로 사업목적에 맞게 방송통신시설로만 사용할 목적에서 건축허가를 신청한 것이 아니라 행정안전부 주관 접경특성화사업 공모전에 당선이 되었고 이에 국·도·시비가 지원이 되어 ○○○시 주민들이 소득사업으로 참여 할 수 있는 기회를 놓치지 않고자 일단 숙박시설을 방송통신시설로 변경하여 건축허가를 받은 것일 뿐이다. 다) 이후, □□□ 마을 내 방송통신시설 및 근린상가시설로 허가받은 건물 중 건축면적이 35%에 해당하는 1,248㎡ 규모의 방송통신시설인 실내세트장 위치를 2단계사업부지 구역으로 이동하여 지구단위계획을 변경하였다. 이유는 방송통신시설 및 근린상가시설인 건축물이 배치된 위치에 계곡부위가 겹치고 암반지역으로 건축이 불가능하여 2단계사업부지로 옮겨 2019년 2월 도시관리계획 결정 및 지형도면 승인 고시(갑 제l호증 참고자료 15)를 득하였다. 이때 옮겨진 l,248㎡의 방송통신시설 실내세트장 및 근린상가시설의 위치에는 작은 규모인 면적 583㎡ 숙박시설인 ‘료칸시설’을 배치하고자 지구단위계획 변경 승인을 받고 확정 고시(갑 제l호증 참고자료 1) 되었다. 이렇듯 이미 방송통신시설인 실내세트장의 배치가 바뀌었는데도 불구하고 그 위치에 불가능한 건축을 하라는 것인지, 근린상가시설만 하라는 것인지 피청구인의 분명하지 않는 행정을 보더라도 피청구인의 주장은 이유 없음이 분명하다고 할 것이다. 8) 피청구인은 청구인이 2019. 12. 20. 건축설계변경 허가 신청(을 제11호증) 시 방송통신시설(촬영소)의 용도를 숙박시설로 변경하여 신청하였는데, 피청구인 도시계획팀은 ‘지구단위계획 주 목적(드라마세트장)과 취지에 맞지 않게 숙박시설이 과다하게 계획되어 있어 보완바람’이라는 협의의견을 제시하였으며, 이후 객관적이고 심도있는 검토를 위해 2020. 2. 5. 도시계획위원회 자문을 받아 같은 해 2. 17. 부적합 결과(을 제12호증)를 통보하였고, 이러한 사항들을 종합적으로 검토 시, 방송통신시설을 숙박시설로 변경을 하는 것은 도시관리계획 입안·결정 취지 및 목적에 부합하지 않는 사항이라고 주장하지만, 이 또한 용어 및 개념정리가 되지 않아 오인하여 진행된 결과이다. 가) 청구인이 2019. 12. 20. 건축설계변경 허가 신청 시 피청구인은 숙박시설이 과다하게 계획되어 있다는 사유(갑 제1호증 참고자료 17)로 보완요청을 하였다. 이에 청구인은 ‘한류관광타운’을 운영함에 있어 ‘료칸시설’30실이 터무니없이 부족한 실정인데도 불구하고 청구인의 사업 운영계획에 방향이 맞지 않아서 최소한의 객실만 반영하였으며, ‘료칸시설’계획 14객실 및 28객실로 표기되어 있었던 심의조서 등의 증거자료를 제시하면서(갑 제4호증) 이미 사업목적에 맞게 □□□ 마을에도 숙박시설인 료칸시설이 계획되어 있었다는 것을 증거 제시하며 확인시켜 주었고, 이후 피청구인에게 보완의 기준을 제시하여 줄 것을 요구하였다(갑 제10호증). 보완요구서에 표기되어 있는 ‘과다하다’는 표현은 숙박시설은 안 된다는 것과는 다른 의미로 청구인이 변경 신청한 료칸시설 30실은 어떠한 기준을 넘어서서 너무 많다는 것인데, 이에 관한 어떠한 근거나 수치도 제시하지 않았다. 더욱이 피청구인은 갑 제10호증 숙박시설의 과다함에 대한 질의 회신서에서도 명확하지 않고 모호한 표현을 하면서 2014년도 최초 고시문 또는 2019년 최종 고시문도 아닌 2018. 4. 25.자 관광휴양시설 내 관광객이용시설에서 방송통신시설로 변경된 고시문을 첨부하는 실수를 하였는데, 이는 왜곡된 사실을 인용하는 행정을 하였다는 증거인 것이다(갑 제11호증). 2014년 고시문대로 최초 의도 및 목적에서 벗어나 2018년도에 잘못 인용된 변경 고시문(갑 제1호증 참고자료 14)을 바로잡고자 2019년 2차례에 걸쳐 변경고시(갑 제l호증 참고자료 l, 15)가 되었고, 2019년 최종 고시문에는 관광객이용시설로 명시되어 있음에도, 굳이 2018년도 표기 문구가 오기입된 고시문을 첨부한 것은 단순히 행정실수를 하였다고 치부하기엔 사안이 너무도 중요하다. 오기입된 자료 인용에도 불구하고 그 자료의 지구단위계획 상 □□□ 마을 ‘1차부지’의 용도는 그대로 숙박시설 용도가 지정이 되어 있고 변경된 것이 없는데 조서를 살피지 않고, 오기입된 문구만 인용하여 행정을 처리 한 것이다. 나) 피청구인은 이렇게 정확하지 못한 행정처리로 2020. 2. 5. 도시계획 자문위원회를 개최하였고, 도시계획자문결과를 인용한 피청구인의 부적합 결정을 내린 행정을 청구인은 인정할 수 없다. 2020. 2. 5. 도시계획자문위원회가 개최될 당시 자문자료 역시(갑 제1호증 참고자료 19) 지구단위계획에 의거한 건축물의 용도가 숙박시설로 가능한가를 자문하여야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 건축물 배치도면 상의 방송통신시설 용도 및 근린상가시설 용도인 부지(실내세트장의 위치는 이미 2단계사업부지로 이동 배치하여 지구단위 외 결정이 고시되었음)에 ‘펜션단지’인 숙박시설을 배치하는 것처럼 오인하여 주된 목적사업에서 벗어난 것처럼 자문위원들이 왜곡된 인식을 하였고, 당시 자문위원들은 피청구인 도시계획팀에서 오인하여 설명한 드라마세트장은 단순촬영시설이고 촬영이 주 목적사업이라는 잘못된 인식에 사로잡혀, 청구인이 숙박시설을 짓기 위해 숙박시설이 허용되지 않은 곳에 방송통신시설인 실내세트장을 옮긴 것으로 잘못 판단하였다. 이렇게 객관적이고, 올바른 자문을 할 수 없는 상황임에도 청구인의 제안설명을 거부한 채 이미 도시계획심의에서 결정 고시된 숙박시설 용도 허용사항을 뒤엎어 숙박시설로 용도변경이 부적합하다는 자문을 하였고 그 자문결과를 피청구인 담당자는 인용하여 행정을 중단한 것이다. 이때 피청구인 담당자는 도시계획자문위원회 위원들이 ◇◇◇한류관광타운사업 목적에 대한 개념 및 용어를 전혀 모르고 있거나 오인하고 있는 위원들에게 명확하게 개념정리를 해주어야 하나, 담당 공무원까지도 용어정리 및 개념정리가 안된 상태로 자문위가 개최되었다. 이렇게 한류관광타운의 목적과 개념을 인지하지 못한 자문위원들이 청구인의 제안 설명 브리핑 요청에도 불구하고 이를 거부하였다. 이로 인해 청구인까지 설명을 하지 못하여 사업의 정확한 용어 및 개념을 모른 채 이루 어진 도시계획자문의 절차에 심각한 불공정함이 있었음에도 피청구인 담당자는 도시계획위 자문결과 ‘숙박시설 부적합’ 결과를 인용하여 이미 결정 고시된 도시계획 심의 결정 사항을 무시한 채 뒤 엎었고, 이에 청구인은 부적합하게 이루어진 자문결과를 인용한다는 것은 부당한 행정이라 아니 볼 수 없었다. 청구인은 도시계획심의에서 결정되어 고시까지 된 사항을 다시 도시계획자문을 통하여 결정한다는 비상식적인 행정을 따를 수밖에 없었고, 국토계획법 시행령 제114조제6호 및 「○○○시 도시계획조례」 제65조에 따라 도시계획위원회 위원장의 동의를 구하여 참석하여 보충설명을 할 수 있다고 하여 대기중에 있었다. 그러나 설명할 기회조차 없었다. 이렇듯 자문은 이미 결론이 예상되었고 부적합 결정을 정해놓고 그 방향으로 몰고 가는 걸 볼 수밖에 없는 답답한 상황이었다. 피청구인이 제시한 을 제12호증의 자문내용 역시 왜곡되어 인지하고 있는 위원들이 청구인을 향한 감사자인지, 용도변경을 위한 자문자인지 판단이 서지 않을 내용들이다. 도시계획위원회 자문은 잘못된 자문이다. 재판을 할 때에도 해당 사항에 관해서만 재판을 할 것인데 공정성, 객관성이 모두 결여된 자문으로 이번 을 제12호증의 자문결과를 인용한 부적합 결정 공문을 보고 다시 한번 피청구인의 행정에 씁쓸함을 느끼지 않을 수 없었다. 이때 도시계획자문에서 언급되고 있는 숙박시설도 위 사항들의 내용과 마찬가지로 지구단위 2단계 사업구역으로 위 l항의 도표 토지이용계획도 상 연두색 구역 ?번 구역으로써 기타녹지부분의 숙박시설인 게스트하우스, 엔터테인먼트하우스인 ‘펜션단지’를 가리키고 있으며, 2단계사업인 ‘펜션단지’의 숙박시설을 1단계사업부지에 인용하는 잘못된 자문이 이루어진 것이다. 다) 심각한 불공정 절차로 진행된 도시계획 자문 회의록에는 청구인이 □□□ 마을에 숙박시설을 70%까지 늘려서 변경하려고 한다는 아무런 근거가 없는 왜곡된 발언과 회의가 있었다. 건축설계 변경허가 신청 도면상 ‘숙박시설’변경은 ‘□□□ 마을’ 부지 건축 연면적 약 37%에 해당하며 촬영에도 필요한 부분이다. 이는 촬영이 없을 시 관광객이용시설인 료칸체험시설로 활용해야 하는데 숙박시설로 용도를 지정하지 않고서는 체험시설로 사용할 수 없기 때문이다. 료칸체험의 1박2일코스도 입안서(갑 제l호증 참고자료 5) 내에 표기되어 있는 사항이며 숙박시설로 용도지정을 하지 않고 무슨 수로 체험시설을 운영할 수 있으며, 단순촬영시설로 방치한 채 비워둬야 한다는 것은 당초 개발목적인 관광객이용시설의 목적에 맞지도 않는 것이다. 또한 청구인측 상시 거주자들이나 드라마나 영화촬영시 배우 및 스텝들의 숙박시설도 필요함으로 촬영시설로만 사용하는 것은 당초의 사업목적에도 부적절하다 못해 실패사례를 재연하라는 잘못된 자문이며 행정이다. 라) 도시계획자문위원회의 결정 사항인 ◇◇◇한류관광타운의 □□□ 마을 획지 내 건축물 용도 중 숙박시설 건축물의 배치는 부적합 판단의 이유가 당초 개발목적에 맞지 않다고 하여 부적합 판단한 것인데, 당초 개발목적은 을 제7호증 2페이지 지구단위심의 회의록의 한류관광타운을 조성하여 드라마촬영시설로 활용하여 문화관광 콘텐츠를 마련하여 지역발전에 기여하고자 하는 것이며, 을 제7호증 10페이지 도시계획 심의 회의록의 드라마세트장은 직접운영하면서 숙소형태로 할 것이라는 명문화 된 내용을 비롯한 여러 사항 및 조서를 심의·결정하여 지정·고시된 사항인데 당초 개발목적에 맞지 않는다는 의견은 개발의 목적을 자문위원들과 피청구인이 오인·해석하여 지구단위 2단계 사업부지의 기타녹지의 숙박시설에 초점을 맞춘 것이기 때문이다. 마) 건축물 용도변경에 관하여는 상급기관인 국토교통부에 관광휴양형 지구단위계획에 관한 도시관리계획 결정 허용용도 안에서(동일한 획지 안에서) 건축물 승인(건축물 세부계획 용도변경)을 득하려고 한다고 질의한 결과 ‘지구단위계획에서 허용하고 있는 건축물 용도 범위 내에서 건축물 또는 건축물의 용도변경을 하고자 하는 사항이라면, 「건축법」에 따른 절차를 이행하면 될 것(국토계획법에 따른 지구단위계획변경은 불필요)’이라는 답변(갑 제1호증 참고자료23)이 있었음에도 불구하고 피청구인 도시계획팀은 인용하지 않은 채 법적 결정권한이 없는 도시계획자문을 진행한 행정 또한 수용할 없다. 9) 피청구인의 법률위반에 대한 고발조치에 대해서는 청구인이 모두 인정하고 받아들였다. 또한 산지복구명령을 받아 복구설계승인을 받았고 승인된 복구설계대로 복구를 완료하였다. 이에 준공조서를 준비하여 승인을 기다리고 있는 중이다. 청구인은 피청구인 담당자가 자주 바뀌며 인수인계가 명확히 되지 않아 한류관광타운 사업의 개념을 인지하지 못하고 있는 사태가 발생하여 사업진행에 어려움이 많다. 청구인은 피청구인과 행정지원이라는 약속을 받고 협약서를 체결하여 사업을 진행하는 만큼 행정진행에 있어 정확한 행정과 좀 더 신경을 써주라는 의미에서 호소한 것이다. 10) 소결 피청구인은 ◇◇◇한류관광타운 조성사업이 드라마세트장 건립이 주된 목적사업으로써 건축물 용도변경을 방송통신시설에서 숙박시설로 변경하는 것이 도시관리계획 입안 결정 취지 및 목적에 부합하지 않는 사항이라고 주장하고 있으나, 이는 앞서 살펴본 증거들로 충분히 밝혀졌듯이 용어 정리 및 개념 인지가 잘못 되어진 주장이며, 피청구인이 수용하여 작성된 입안서 및 도시관리계획(관광휴양형 지구단위계획) 결정·변경 고시문과도 반하는 주장이다. 이는 8년여 동안 한류관광타운 조성사업 행정 담당자가 수차례 바뀐 후 현재의 담당자에 이르면서 업무이관이 명확히 이루어지지 못한 결과일 것이다. 2012년 피청구인과 청구인의 협약 체결시 이 사건 사업을 추진한 목적이 명확하게 업무이관 되지 않아 ◇◇◇한류관광타운의 개념을 이해하지 못하였고, 2014년 지구단위계획 관련 심의 시 사용했던 명칭들의 의미가 명확히 전달되지 않아 이를 이해하지 못하거나 오인된 결과로 이어지면서 왜곡되어 해석해진 대에서 비롯된 결과이다. 이는 2019. 7. 11. 피청구인 소속 각 실과소 직원들이 현장에 방문했을 당시 피청구인에게도 당시 지어진 건축물들이 실제 건축물인지 이제야 알았다며 단순 세트장인줄 알고 있었다고 말하였고, 2020년 5월 ○○○시의회 방문 당시에도 시의원들도 공정율 70%인 건축물들을 보며 촬영도 가능하고 관광객이용시설인 복합용도인지 오늘에서야 알았다면서 단순세트장인지 잘못 알고 있었다고 하였다. MOU와 협약체결 이후 12년의 시간이 흐르면서, 피청구인을 비롯한 시의원들도 단순 세트장인 줄 인식하고 있었다는 것에 청구인은 당황스러웠다. 드라마세트장이라는 한 단어로 모두가 당연히 인식되어 있는 단순촬영시설로만 알고 있었다는 사실에 민자사업을 유치하고, 적극 행정지원을 약속했음에도 이렇게 왜곡되어 인식하고 있다는 것이 어디부터 꼬인 것인지 청구인은 억울하고 답답하기만 한 심정이다. 그래서 피청구인과 시의원들의 방문일을 잊을 수 없다. 이 사건 사업에서 편의상 호칭된 ‘드라마세트장’ 이라 함은 단순촬영시설인 가설건축물의 형태가 아닌, 드라마시나리오의 배경이 되는 건축물을 반영구적으로 사용할 수 있게 건축하여 촬영과 함께 관광객유치를 할 수 있는 관광객이용시설의 ‘테마관광단지’이며, 이는 한류관광타운을 조성하여 드라마촬영시설로 활용하고 ○○○시와 공동의 이익을 추구하며 지역발전을 위한 목적에서 진행 된 사업이다. 이는 비단 ○○○시의 발전만을 위한 것이 아닌 엔터테인먼트 관계자들 또한 오랜 시간 기다려온 숙원사업이다. 촬영을 하기 위해 해외로케이션으로 많은 비용을 지불하고 촉박한 시간에 쫓기거나, 지방에 있는 적산가옥의 촬영을 위해 장거리 이동에 의한 경비지출 및 촬영시간 낭비와 지방의 열악한 촬영시설 및 숙박 등으로 ◇◇◇한류관광타운이 하루빨리 완성되기를 학수고대하고 있으며, 코로나19라는 악재까지 겹쳐 더욱 해외촬영이 어려워지면서 보다 빠른 준공을 기대하고 있다. 그러나 행정에 있어 이렇듯 산 넘어 산이니, 사업을 진행하기가 너무 힘에 부치고 지친다. 사업의 주체는 사업주가 되어 추진력 있게 진행해야 할 것이나, 지자체 감사실이나 도청 행정심판실이 보다 투명해지고 시민의 편에 서서 행정을 하고 있다지만 언제부터인가 이 사건 사업의 주체는 사업주가 아닌 피청구인의 행정진행에 맞춰져서 청구인은 스스로 아무런 일도 진행할 수 없게 되어 있다. 세상에 쉬운 일 없다지만 철저히 주관적 판단에 치우쳐 당초 개발목적대로 가지 않고, 숙박시설을 과다하게 적용시켜 펜션숙박업소로의 전락을 걱정한다는 미명 하에 직접 수용하여 입안하고, 결정고시 된 법적인 결함도 전혀 없는 일을 행정처리가 안 된다는 것은 민원인으로서 도저히 이해하기 힘든 일이 아닐 수 없다. 원칙과 질서와 기본이 지켜지고 규칙이 지켜져 부당함과 억울함이 없어져야 하며, 당초 지역민을 위해 올바르고 열정적으로 민자사업을 유치하여 업무를 진행한 피청구인 소속 공무원들을 위해서라도 잘못된 것을 바르게 잡아 나아가는 것이 옳은 일일 것이다. 호텔도 아닌 펜션단지 숙박업소 운영을 하기 위해서 경기도 북단인 ○○○시까지 와서 10여년 동안 150억여원을 투입하여 대한민국 엔터테인먼트를 움직이는 관계자들이 모였다는 것은 말도 안 되는 비약이다. 일어나지도 않았고 앞으로 일어날 수도 없는 일을 걱정하는 피청구인 담당자는 숙박업소로 전락할 것이라는 그 어떠한 증거도 없이 추측만으로 사업주를 불신하여 공문 및 도시계획심의 자료들을 오인 해석한 채 행정을 진행하였고, 공익사업의 일환으로 진행시킨 ○○○시 전임시장의 공약사업이자 국가지원사업인 한류관광타운사업을 중단시킨 것은 단순히 업무파악이 안되어 행해졌다고 보기엔 그 사안이 너무도 큰 것이다. 또한 특혜시비 주장이 있어 이에 소극적 행정을 하고 행정 회피에 이르게 된 것인데, 당 사업 중에서 도대체 어떤 사안에 특혜를 주었다는 것인지, 청구인은 이런 지극히 일방적인 유언비어에 대해 일 말의 부끄러움 없이 당당하나, 피청구인은 행하지도 않은 말도 안되는 특혜시비로 행정회피를 하는 것인지, 도저히 이해 할 수가 없다. 피청구인은 적극행정을 해주겠다고 협약서를 체결하여 공동으로 사업을 추진하였다. 하지만 2017년 이후 이젠 적극행정을 바라지도 않는다. 다만 피청구인은 민자사업자인 청구인에 대하여 이런 계속된 민원에 대해 의심하고, 꼼꼼하게 확인하여 보다 정확하고, 책임있는 행정의 권한을 집행해 주길 바랄뿐이다. 10여 년째 이 사건 사업을 진행하며 너무도 답답하고 억울함이 많았지만 단 한번도 사업의 성공을 의심한 적은 없었다. 그런데 2017년 이후부터 피청구인 도시계획팀에서 소극적 또는 회피 행정으로 현재 건축설계변경 이후 행정이 중단된 지 1년이 되었다. 공사도 중단되었고 모든 업무가 중단되어 너무도 힘든 상황이다. 그렇지만 청구인을 지지해주는 ○○○시민들과 공무원들을 비롯한 엔터테인먼트 관계자들의 격려에 부흥하고 당초 계획했던 목적사업을 위해 마지막 힘을 내어 행정심판을 요청해 본다. 이에 청구인은 사업목적에 부합하고자 당초 계획에 있었고 이미 입안하여 결정고시 된 지구단위구역 내 허용 용도 내에서 숙박시설 용도 가·나 항목에 적합한 건축물 용도를 전부가 아닌 일부를 변경 신청하는 것으로써 마땅히 청구인의 의무이행청구가 받아들여져야 할 것이다. 이것은 숙박업소를 운영하려는 것이 아니라, 당초에 숙박시설인 ‘료칸시설’로 계획에 있었던 시설물의 용도가 건축설계시 급하게 촬영소로 지정할 수밖에 없었던 것을 원래 개발계획에 맞게 ‘숙박시설’인 제자리로 돌려놓는 것이다. 또한 피청구인의 답변서에 제출된 2단계사업부지의 숙박시설인 ‘펜션단지’와 이 사건 행정심판의 안건인 1단계사업부지의 숙박시설인 ‘료칸시설’에 관하여 정확한 사실 확인과 이에 대한 혼동을 없애고자 청구인이 신청한 구술심리 신청을 받아주실 것을 간곡히 요청하는 바이다. ◇◇◇한류관광타운 사업은 ○○○시의 미군부대 주둔 및 철수 등으로 좋지 않게 고착되어버린 ○○○시 이미지 제고 및 공황상태인 지역경제 활성화와 지역민 고용창출효과를 극대화하려는 취지에서 ○○○시 전임시장님의 공약사항으로 ○○○시와 공동으로 사업을 추진하였으며, 진행 중 행정안전부에서 주관하는 지역민 고용창출과 지역민소득사업 참여 일환으로 진행된 접경 특성화사업 BEST5 공모전에 당선이 되었고, 임진강평화문화권 특정지역사업으로서 국가지정사업이 되었다. 이는 ◇◇◇한류관광타운사업이 지역경제 활성화와 고용창출 효과 부분에서 높은 점수를 받고 있는 사업이기에 관심과 지원이 있었던 것이었고 ○○○시와 시행사가 확고한 신념이 있었기에 가능한 것이었다. 이렇듯 ○○○시 및 경기도와 국가기관에서도 관심이 부여되어 지원이 된 사업인 만큼 사업을 진행하면서 기대에 어긋나거나 미치지 못했던 사항들을 지금이라도 바로 세우고 확고히 정립하여 당초 개발목적 에 더욱 부합하여 정상 추진하기 위해 지구단위구역 내 허용용도에 맞추어 당초 개발목적대로 설계를 변경하려고 하는 것임을 분명히 하고자 신청한 사건에 대하여 면밀히 검토하여 ‘건축물의 용도변경 의무이행청구’를 인용하고, 피청구인이 청구인뿐만 아니라 민원에 대한 선제적이고 적극적인 행정을 할 수 있도록 독려하여 주기 바란다.

11) 피청구인이 주장하는 지구단위계획 상 료칸계획에 관한 사항 중 건축물의 지정용도 상 숙박시설은 청구인이 도시관리계획 입안 제안시 계획한 료칸(체험형 숙박시설) 설치를 위한 용도로 최초 지구단위계획 결정시 Ⅰ-8, Ⅰ-9 획지로 검토·심의 후 결정되어 이를 숙박시설 지정용도로 지정하였다는 사항에 대하여 가) 피청구인은 도시관리계획 법령상 이치에 맞지 않는 주장을 하고 있다. 피청구인의 주장을 살펴보면 Ⅰ-8, Ⅰ-9획지에 계획되어 있는 료칸 때문에 도시관리계획(관광휴양형 지구단위계획) 결정(변경) 심의 시 획지별 용도를 지정함에 있어 별개의 획지인 Ⅰ-1획지에도 숙박시설용도를 지정해 주었다. 그래서 Ⅰ-1획지에도 숙박시설 용도가 지정되어 있어도 Ⅰ-1획지에는 숙박시설을 건축할 수 없다는 비상식적인 논리로 주장을 펼치고 있다. 피청구인의 주장은 지구단위계획법에도 어긋나는 주장이며 모든 법률의 기본법상의 단서에도 맞지 않는다. 나) 피청구인의 주장은 지구단위계획 심의 시 입안서의 내용과도 맞지 않는 주장이다. 기 제출한 답변서의 갑 제9호증 114쪽 입안서 내 오수처리시설 계획상 Ⅰ-8획지와 Ⅰ-9획지내 료칸은 오수처리시설 4. □□□ 마을에 전통가옥체험관의 숙박시설로 지정되어 있고, Ⅰ-1획지 내 이 사건의 현재 개발행위를 진행하고 있는 부지의 숙박시설 또한 오수처리시설 3. □□□ 마을에 혼마루, 별채, 귀족저택의 숙박시설로 용도지정 되어 표기되어 있다. 이렇듯 명문화된 문서들도 무시한 채 우기기식 억지 주장을 펼치며 선량한 기업을 수렁에 빠트리려 사업중단을 조장하고 있다. 다) 피청구인의 주장은 기 제출한 갑 제1호증 참고자료 14. 2018. 4. 25. 변경 고시된 지구단위계획 고시문과도 어긋나는 주장이다. 2018. 3. 20. 지구단위계획 변경 도시·건축공동위원회 재심의로 Ⅰ-8, Ⅰ-9획지, 그리고 Ⅰ-1획지로 분리된 획지를 Ⅰ-1획지로 통합하여 변경하였다. 이는 피청구인 도시계획팀에서 주관하여 변경승인한 것으로서 피청구인의 주장대로라면 획지변경 자체가 승인되지 않았을 것이다. 이는 지구단위계획 시 전혀 문제가 없었다는 증거이며 Ⅰ-1획지에 숙박시설 용도지정이 가능하므로 심의하여 지정고시가 된 것이고 Ⅰ-1획지에 숙박시설 용도지정이 가능하므로 심의하여 지정 고시가 된 것이며, 숙박시설의 건축이 「건축법」 상의 문제지 도시계획법상에서 건축을 진행하는데 불가능한 이유는 그 어디에도 없고, 반면에 숙박시설이 가능하다는 이유들은 너무도 많다. 12) 현 개발행위허가 부지 상에 위원회에서 우려했던 사항인 숙박시설로의 용도변경을 주장하며 도시관리계획 입안·결정 취지 및 목적을 훼손하고 있다는 피청구인의 주장에 대하여 가) 피청구인은 마치 숙박시설로의 용도변경을 위원회에서 우려하였고, 숙박시설로의 용도 변경은 도시관리계획 입안·결정 취지 및 목적을 훼손하고 있다며 Ⅰ-1획지와 전혀 무관한 Ⅱ-4획지에 관한 사항을 계속적으로 Ⅰ-1획지에 끼워 맞추기하고 있다. 또한 피청구인이 제출한 을 제7호증에도 취지와 목적이 한류관광타운을 건립하여 드라마촬영시설로 활용하여 지역발전에 기여하고자 한다는 문구가 명문화되어 있는데도 불구하고 이를 외면하며 왜곡하고 있다. 나) 도시계획위원회에서 누차 회자되는 숙박시설은 지구단위2단계 사업 부지의 엔터테인먼트하우스, 게스트하우스를 의미하며 본 안건과 무관하다는 증거자료는 수차례 제출하였고, 이 사건 방송통신시설에서 숙박시설로의 용도변경은 입안서 내 원래 계획되어 있던 숙박시설로서 청구인은 정확한 사실관계에 입각하여 행정진행을 요청함에도 불구하고 이 사건 사업의 전체 계획서이자 기본서인 입안서의 정확한 내용과 공문서들을 피청구인 도시계획팀에서 인지하지 못하고 있는 것은 직무유기이다. 13) 청구인이 보충서면에서 제출한 ‘◇◇◇관광테마세트장 건립사업 추진계획’은 민자사업 유치 및 양해각서, 실시협약을 체결한 피청구인 공여지개발과(현재의 전략사업과)에서 협약서에 근거하여 기반시설 설치를 위한 선행조건 확인을 위해 요청하여 제출받은 자료로서 피청구인 도시관리계획 담당부서에게 제출되어 위원회 등 도시계획적 검토가 이루어진 자료가 아니라는 피청구인 주장에 대하여 가) 피청구인 도시계획팀은 2020년 7월 이 사건 답변서에서 양해각서 및 실시협약서에 드라마세트장 건립이 주목적이라고 인용하여 최초 MOU 체결부터 현 시점에 이르기까지 모든 사항을 아울러 왜곡하여 주장하고 지구단위계획법에 따를 수 없다는 황당한 주장을 하여 왔다. 그런데 이제는 이 사건 사업을 주관한 주무부서인 피청구인 공여지개발과의 단독행위로 치부하며 도시계획팀과는 무관하다는 모순된 주장을 하고 있다. 위 주장은 양해각서와 실시협약이 당시 공여지개발과에서 주관한 사항으로, 이를 근거로 한 추진계획은 이 사건 주무부서인 도시계획팀과는 무관하다고 답변하는 것이다. 청구인은 피청구인과 사업을 진행하였고 ○○○시와 별개의 관공서인 듯 행동하는 도시계획팀과 사업을 추진한 것이 아니다. 최초 주무부서인 공여지개발과의 공문서도 피청구인 명의로 수발신된 문서인데 이 사건 행정심판의 피청구인 담당자는 피청구인과 도시계획팀이 별개의 기관인양 주장하고 있다. 나) 갑 제3호증의 공문은 2014. 12. 8. 작성된 것으로써 2008. 12. 26. 체결한 양해각서와 2009. 3. 27. 체결한 실시협약서 및 2020. 3. 20. 실시협약서(변경)를 근거로 하여 지구단위계획과는 무관하다는 주장은 억지일 것이다. 2013. 4. 9. 입안제안을 하여 같은 해 5월 도시건축공동위원회 심의를 받아 같은 해 7월 입안서를 작성하였고, 이후 같은 해 12월에도 도시계획위원회 심의와 도시건축공동위원회 심의를 거쳐 2014. 1. 28. 도시관리계획 결정(변경) 고시를 득하였다. 이렇듯 공여지개발과에서 2014. 12. 85. 작성한 공문서 갑 제3호증은 지구단위계획 심의 전에 작성된 문서가 아니라 지구단위계획 확정 고시를 득하고도 11개월이 지난 후 작성된 공문서이다. 피청구인의 주장처럼 갑 제3호증 공문이 협약서를 근거로만 하여 지구단위계획과 무관하게 기반시설 설치를 위한 투자 전 선행조건 확인만을 위해 요청·작성한 자료라면 지구단위계획 심의 전에 검토되어 청구인이 Ⅰ-1획지에 숙박시설을 설치할 수가 없으니 숙박시설 분양도 할 수가 없다는 판단에 이르게 되며, 숙박시설에 대한 분양계획 등을 공문서로 수발신하여 세부적으로 검토할 이유가 없었던 것이다. 가사 피청구인 주장대로 Ⅰ-1획지에 숙박시설을 설치할 수가 없다는 것을 알고 있었음에도 불구하고 공여지개발과에서 독단적으로 이 사건 사업을 주관하여 진행하면서 국도지방비 21억원을 지원받아 기반시설을 설치해 주었다는 사실에 이르게 되는데 이는 공무원으로서 있을 수 없는 행정이다. 다) 갑 제3호증 당시 공여지개발과에서 요청한 사항에 따르면 입안서 내용의 이 사건 1차 사업부지의 숙박시설인 펜션에 관하여 구체적으로 제시하여 줄 것을 요청하였다. 이는 양해각서 및 실시협약서 제5조에 의한 선행조건 관련서류만 근거한 것이 아닌 공문 가 나. 다. 라 항목에 세부적인 사업부지상의 계획은 입안서를 근거로 한 것이며, 도시계획팀에서 관리하고 있는 입안서에 관한 사항을 당시 공여지개발과에서는 정확히 인지하고 있어 1차 및 2차 사업부지의 추진계획을 요구한 것이다. 그러나 오히려 입안서 내용에 관하여 정확히 파악하고 있어야 할 피청구인 도시계획팀은 입안서상 현 개발행위허가부지 상에 정확히 적시되어 있는 흔마루, 별채, 귀족저택 등이 있음에도 이것이 청구인의 일방적인 주장이라며 묵살하는 것은 손으로 하늘을 가리는 행위이다. 또한 입안서 상 재원조달방안에 분양에 관한 사항이 없다고 하여 입안서 상 적시되어 있는 혼마루, 별채, 귀족저택 등의 숙박시설도 없는 것이 아닐 것이다. 갑 제4호증에 l차에 료 칸 14객실, 2차에 료칸 28객실이라고 정확히 적시된 것과 갑 제5호증의 도면에 표시된 1차부지의 전통가옥체험관 및 2차부지의 체험형온천시설과도 정확히 일치하며, 이는 청구인만 인지하여 진행할 수 있는 사항도 아니다. 갑 제5호증은 지구단위계획시 작성된 도면이 청구인에게 비치되어 있던 것으로 갑 제12호증 공문에 당시 도면을 작성하고 인허가를 진행한 포○건축사에 도면에 관한 사실관계를 문의한 결과, 갑 제13호증과 같이 도면에 흔마루, 별채, 귀족촌 중 귀족촌과 전통가옥체험관이 숙박시설로 용도지정되어 지구단위계획시 작성되었다는 답변을 받았다(갑 12호증). 갑 제13호증의 면적개요에 따르면 오히려 I-8. I-9의 체험형 온천시설이 당시에는 I-3, I-4의 획지로 표기되어 숙박시설이 아닌 1종근린생활 시설로 용도가 지정되어 있다. 이 사항은 갑 제13호증의 첨부사항에 지구단위계획 시 최종 건축도면의 면적개요에 정확하게 적시되어 있는 사항으로서 피청구인이 주장하는 온전체험시설의 료칸이 숙박시설로 용도가 지정되었기 때문에 용도에 숙박시설을 계획하였다는 말은 전혀 근거 없는 억지주장일 뿐이다. 이 도면은 지구단위 및 건축설계도면 전반에 걸쳐 진행한 건축사사무소에서 설계한 사항으로 갑 제13호증의 공문의 내용처럼 지구단위계획시 숙박시설로 용도지정 되어 계획한 사항을 건축설계 접수 시 부득이한 사정으로 인하여 지구단위계획한 것과 다르게 방송통신시설로 일시적 용도를 변경하여 지정한 사정에 대한 설명 또한 청구인이 기 제출한 보완서면과 다르지 않다. 이렇듯 이미 도시계획위원회를 포함한 도시계획적 검토 및 확인이 된 입안서를 근거로 작성된 갑 제3호증 공여지개발과의 공문을 도시관리계획 담당부서인 피청구인(도시재생과)이 인지하지 못하고 있는 것은 피청구인 내부 사정에 불과하며, 인지하지 못하고 있다하여 당시 수년 동안 수차례 수발신 된 공문이 잘못된 것이라고도 주장할 수 없는 사항일 것이다. 청구인은 이러한 피청구인의 어이없는 주장에 대해 명백한 업무방해이며, 행정회피라고 생각한다. 14) 도시계획위원회 자문의 적정성에 대한 보충답변에 대하여 위 11), 12), 13)에 나열한 의견 및 기 제출한 행정심판 청구서, 보충서면 등에 서술한 사항을 근거로 할 때 「건축법」상의 방송통신시설에서 숙박시설로의 용도 변경은 국토계획법 및 최초 입안서 상으로도 법적인 문제가 전혀 없으며, 최초 계획되어 있는 대로 변경하는 것으로 용도변경에 관한 도시계획위원회 자문을 받아야 할 법적 근거가 전혀 없을 것이다. 이는 피청구인 도시계획팀이 업무파악을 제대로 하지 못하여 생겨난 결과이며, 그 피해는 오롯이 청구인이 짊어지게 되는 것으로 이를 바로잡기 위해 행정심판을 청구하는 바이다. 15) 소결 청구인은 ◇◇◇한류관광타운 조성사업 취지와 목적에 부합하고, 지구단위계획 고시 법령에도 부합한 청구인의 청구를 인용하는 재결을 하여 청구인의 권리를 구제하여 주기를 바란다.

16) 청구인이 국토계획법에 따른 도시관리계획 결정(변경)에 대한 절차 및 내용을 오인하고 있다는 피청구인의 주장에 대하여 가) 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획에 관한 도시관리계획 결정(변경)은 도시계획위원회와 도시건축위원회의 자문·심의를 포함한 일련의 행정절차를 거쳐 상위 계획 및 관련 계획과의 부합 여부, 도시관리계획에 대한 적정성 등 종합적인 검토로 결정되며, 이러한 절차와 검토 상 제시된 내용이 어우러져 체계적·계획적인 개발 및 관리를 위하여 수립하는 계획을 청구인이 도외시하고 지구단위계획 목적 및 취지에 부합하지 않는 건축물의 용도를 주장하고 있다는 것은 피청구인이 국토계획법에 따른 도시관리계획 결정(변경)에 대한 절차 및 법령을 잘 못 이해하고 있는 반증이다. 나) 피청구인이 설명하는 지구단위계획 목적 및 취지와 도시계획위원회, 도시건축위원회의 자문·심의 내용을 바탕으로 게스트하우스, 엔터테인먼트하우스의 숙박시설은 지구단위계획구역에서 제척되었으며, 이는 청구인이 문제시 한 적이 없다. 지구단위계획구역에서 제척된 부지 외에 이미 숙박용도로 허가되어 있는 획지 중 허용용도 내에서 배치계획 된 건축물을 숙박시설로 의 용도변경을 하고자 한 것이며, 이것이 위법이라는 근거는 국토계획법 어디에서도 찾아볼 수 없다. 다) 청구인이 지구단위계획구역 내 관광객이용시설 중 건축물의 용도를 숙박시설로 허용해줄 것을 요청하는 것은 지극히 합법적이고, ‘갑’증 및 ‘을’증의 증거자료에서도 확인 되듯이 도시계획위원회, 도시건축위원회의 심의내용에 반하는 사항도 아니다. 라) 피청구인이 주장하듯 지구단위구역 내 획지상의 ‘체험형 온천시설(료칸)’을 근거로 숙박시설을 지정하였다는 것은 지구단위계획 자문·심의 및 입안서, 고시문 어디에도 적시되어 있지 않은 사항이며, 이것은 피청구인의 지나친 왜곡일 뿐이다. 지구단위계획은 사용할 건축물 용도를 바탕으로 지구단위계획구역에 획지별로 용도를 지정하는 것이며, 지구단위계획을 바탕으로 건축물을 배치하여 지정용도 내에서 그에 적합한 용도로 사용하는 것이다. 피청구인의 주장대로라면 지구단위계획구역 지정시 구역별이나 획지별 지정용도가 아닌 모든 건축물에 대한 실시계획 건축설계도면을 확정하여 건축물 배치를 정확히 한 다음 그 건축물별로 용도를 지정하여야 할 것이다. 그러나 해당 안건의 지구단위계획구역 지정은 획지별 용도를 지정하였으며, 국토계획법에도 부합하게 고시되었다. 지정용도의 계획내용이 건축물마다 용도가 지정되어 있지 않지만, 가사 피청구인의 주장대로 지정용도의 계획내용이 건축물마다 지정되어 있다고 한다면 계획내용 중 「건축법 시행령」 [별표 l] 제5호의 문화 및 집회시설 중 가·라목 및 제21호의 동물 및 식물관련시설 중 나목에 대한 건축물은 어떠한 까닭으로 지정하였는지를 명확하게 해명해야 할 것이며, 해당용도에 관한 건축물이 반드시 건축되어야 한다는 것인지 의문이다. 또한 현재 진행 중인 획지에 숙박용도를 무슨 이유로 지정하여 고시하였는지, 말장난적인 변명이 아닌 법적으로 납득할 수 있는 명확한 해명을 해야 할 것이다. 그리고 일회성 드라마세트장인 촬영만을 목적으로 하는 방송통신시설을 건립할 것이면 농림지역에서도 가능한 관광농원법이나 일반 개발행위로도 가능한데도 불구하고 굳이 시간과 자금이 수십배로 들어가는 관광휴양형 2종지구단위계획을 사업주에게 진행하게 하였는지도 분명하게 해명하여야 할 것이다. 17) 피청구인 공여지개발과(현 전략사업과)로 제출된 공문은 지구단위계획 담당부서인 피청구인(도시재생과)에 전달 제출 및 협의가 이루어진 사항이 아니고, 도시계획위원회 및 도시건축공동위원회를 거쳐 도시계획적 검토가 이루어진 내용이 아니며, 도시관리계획 입안서의 재원조달방안과도 전혀 다른 내용으로 피청구인과는 무관한 것처럼 답변한 사항에 대하여 가) 청구인이 기제출한 갑 제3호증, 갑 제4호증의 수·발신된 공문 내용은 공여지개발과와 주고받은 것으로 이는 피청구인(도시재쟁과)과 협의가 이루어진 사항이 아니므로 인정할 수 없다는 식의 답변은 무책임한 행위로서 회피로 일관하는 갑질행정의 본보기를 보이는 것이다. 청구인은 피청구인의 적극행정을 지원받기로 하여 협약서를 체결하고, 피청구인 측에서 공여지개발과에 당 사업의 TF팀을 구성하여 추진하여 왔고, 공여지개발과에서 당 사업을 주관하며 국비 및 특별법 지원도 공여지개발과에서 추진하여 받았고 국가 지원을 받은 근거 또한 이미 국토계획법에 의해 당 사업이 결정이 되었기 때문에 모든 것이 가능하였던 것인데, 지금의 피청구인 측 도시계획팀은 경기도와 국가에서 지원을 이미 받았으니 이를 무시하고 없던 것으로 하자라는 주장밖에 되지 않는 변명에 불과하다. 피청구인 도시재생과의 업무협의는 그들의 기본적인 업무일 것으로, 이를 핑계대는 것은 직무유기이며, 부서간의 기본적인 업무협의가 안되어 생긴 불이익을 사업주이자 ○○○ 시민인 청구인에게 떠넘기는 행위는 지극히 직권남용 및 직무유기가 분명하다. 나) 갑 제4호증에 적시한 1차 사업 료칸형 팬션분양계획이 당 안건에 해당하는 료칸이다. 또한 획지에도 숙박용도로 지정이 되어 있는 만큼 청구인은 이에 대한 용도변경을 요청하는 것이다. 이렇게 l단계사업 중에도 1차, 2차에 나눠 펜션분양이 확실히 적시되었음에도 불구하고 계속 우기는 것은 업무협조가 이루어지지 않았기 때문이고, 도시관리계획 입안서의 재원조달방안과도 다르다 하여 숙박시설로 용도변경이 불가하다고 하는 것은 국토계획법과는 아무런 상관이 없이 과거에 잘못된 인식으로 고착된 틀 안에서 한 발짝도 움직이지 않으려는 아집일 뿐이다. 18) 건축설계 관련 자료는 청구인과 계약하여 설계한 건축사무소의 의견일 뿐 숙박시설은 허용이 된다는 것을 입증하는 것이 아니라는 사항에 대하여 청구인과 계약하여 설계를 한 건축사무소는 당시 지구단위계획을 비롯하여 건축설계 허가까지 진행한 곳으로써 현재 개발행위허가 중인 부지상에도 숙박시설이 있었음을 정확히 인지하여 기제출한 갑 제13호증과 같은 의견을 증거로 제출한 것이다. 포○건축사는 당 사업과 당 사업이 연계되어 국비가 지원된 ○○○ 접경 특성화 사업인 피청구인의 사업을 피청구인과 직접 계약하여 지구단위계획 도면부터 동시에 설계도면을 작성한 건축사무소이다. 해당 건축사의 의견은 청구인의 의견을 충분히 뒷받침하여 주고 있으며 청구인과 피청구인 양자의 도급회사로서 신뢰 또한 충분하다 할 것이다. 피청구인도 해당 건축사무소와 계약을 하여 사업을 진행하였으면서 단순히 청구인과 계약하였다는 것만으로 신뢰할 수 없다는 모순적 변명을 하고 있다. 업무협조가 긴밀히 이루어져야 할 공여지개발과(현 전략사업팀)의 공문에 대한 의견에서도 여실히 드러나 있듯이 도시과 도시계획팀의 현재 담당자가 반하는 의견에 대해서는 모두 묵살하는 피청구인의 일방적인 독선일 것이다. 19) ‘지구단위계획구역 내 지구단위계획에 따른 건축물의 용도 변경에 대한 적정여부’를 관련 법률 및 조례를 근거로 자문한 사항으로 법적 근거가 없다는 주장은 타당하지 않다는 사항에 대하여 청구인이 ‘지구단위계획구역 내 지구단위계획에 따른 건축물의 용도 변경에 대한 적정여부’의 자문이 타당하지 않다는 것은, 이미 적법하게 도시계획 심의가 이루어져 고시가 된 상태에서 도시계획 자문을 소집하여 도시계획 자문자료로 보기에 부적합한 자문 자료로 자문을 받아 심의결과를 무시하고 자문결과를 인용하여 행정을 중단하였다는 것이다. 또한, 허위사실을 중점으로 자문위에서 논의하였다는 것이다. 피청구인이 주장하는 “드라마세트장은 단순촬영시설이다.”, “드라마세트장이 활성화되면 숙박시설을 추후에 해주기로 하였다.”, “숙박시설은 사업목적과 취지에 맞지 않다.”, “사업주가 부동산투기 등의 불법을 저지르고 있다.” 등의 수많은 허위사실이 자문위에서 논의가 되었으며 도시계획법과는 무관한 허위사실을 바탕으로 행정이 결정되었는데, 이때 사업자를 참석하게 하여 사실을 확인하거나, 사업에 대한 이해를 청하여야 함에도 불구하고 사업자를 참석하지 못하게 하였다는 것이다. 이렇듯 내용과 절차가 잘못되었다는 것이다. 20) 결론 피청구인은 법적 근거를 제시하지도 못하며 구두로만 변명을 하고 그에 맞는 명확한 증거자료도 제시하지 못하고 있다. 국토계획법에 의한 증거자료에 의한 정의로운 결정을 내리시어 직권남용과 갑질 때문에 피해를 보고 있는 ○○○ 시민이자 민자사업자인 청구인을 구제하여 주시를 간곡히 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 ‘◇◇◇ 한류관광타운 지구단위계획구역 및 계획’은 2014. 1. 28. 국토계획법에 따른 ‘2025년 ○○○시 도시기본계획’에서 제시하는 장기적인 발전방향을 구체화하여 실현시키고자 용도지역, 지구단위계획구역 및 지구단위계획, 도시계획시설(도로) 결정(변경)에 대한 도시관리계획으로 입안·결정되었다. 이후 청구인은 2015. 1. 12. 도시관리계획 결정(변경)의 목적 및 취지에 부합하게 건축허가를 받고 사업을 진행하였으나, 지난 2019. 12. 20. 건축물의 용도를(방송통신시설 → 숙박시설) 변경하여 건축허가(설계변경)를 신청하였으며, 이에 따라 피청구인은 기 허가된 부지 상에 숙박시설 설치에 대한 적정 여부를 도시계획위원회에 자문하여 2020. 2. 17. 도시계획위원회 자문 결과 및 사유를 청구인에게 통지하였다. 2) 청구인 주장의 부당성 가) 청구인의 주장 2019. 12. 20. 건축허가 변경 서류를 제출하였으나, 피청구인이 숙박이 과하다는 보완 요청을 하였으며, 보완기준 등에 대한 제시도 못한 채 도시계획위원회 자문을 받아 방송통신시설에서 숙박시설로 변경은 부적합하다는 사유로 이 사건 행정처분을 받게 되었다. 나) 피청구인의 답변 (1) 건축물의 용도변경(방송통신시설 → 숙박시설)에 관한 사항 피청구인은 청구인의 민자사업 제안에 대하여 2008년부터 2012년까지 세 차례에 걸쳐 양해각서 및 실시협약(을 제2호증)을 체결하고, 2011. 7. 22. 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」에 따른 발전종합계획(을 제3호증)에 반영될 수 있도록 적극적ㆍ행정적 지원을 하였다. 양해각서, 협약서 및 발전종합계획 상 ‘◇◇◇ 드라마세트장 관광파크 조성사업’은 드라마세트장 건립이 주된 목적사업으로, 이러한 관광객이용시설을 활용한 문화관광콘텐츠 마련을 통해 관광자원의 체계적 개발과 관광객 유치 및 지역 발전에 기여하고자 국토계획법상의 상위계획인 ‘2025년 ○○○시 도시기본계획’에 위 사업을 반영하였다. 피청구인은 이처럼 상위계획 및 관련계획에 반영하고 선계획-후개발 체계 구축과 난개발 방지 및 체계적·계획적인 도시개발을 위하여 구체적인 집행계획을 수립하고자 노력하였다. 청구인은 2013. 4. 9. 지구단위계획구역 및 지구단위계획에 대한 도시관리계획 입안을 제안하였으며, 입안 수용 여부에 대한 심도있는 검토를 하고자 2013. 5. 30. 2013년 제1회 ○○○시 공동위원회 자문을 거쳤고, 자문자료(을 제5호증) 상 도시관리계획 입안권자인 피청구인은 드라마세트장과 숙박시설을 별개로 검토하였으며, 또한, 2013. 12. 10. 개최된 도시계획위원회 심의 영상자료(을 제6호증) 상 관광객이용시설과 숙박시설을 별개로 토지이용계획을 구분하여 심의가 진행되었고, 심의 회의록(을 제7호증) 내용에서도 주 목적사업은 드라마세트장이며 사업의 본질이 왜곡될 소지가 있어 숙박시설은 드라마세트장이 활성화 된 이후에 반영하는 것이 적정하다는 의견이 있었으며, 2016. 5. 27. 및 2017. 6. 9. 지구단위계획 변경을 위한 입안 제안에 따른 2017년 제1회 도시·건축공동위원회(을 제8호증) 심의에서도 드라마세트장이 관광자원 확보와 도시발전에 기여한다는 측면에서 교량 설치 등 지원이 있었으며 도시관리계획 결정(변경)이 가능했던 사항으로, 드라마세트장이 우선되어야 한다는 일관된 의견이 있었다. 이처럼 도시관리계획 입안·결정에 관한 일련의 행정절차를 거쳐 도시관리계획에 대한 적정성 및 종합적인 검토가 이루어졌으며, 도시관리계획 입안 및 결정권자인 피청구인과 도시계획위원회 및 도시·건축위원회에서는 드라마세트장을 주목적사업으로 검토·고려하여 용도지역 변경, 지구단위계획구역 및 지구단위계획, 도시계획시설(도로)에 관한 도시관리계획이 결정(변경)된 사항이다. 2014. 1. 28. 도시관리계획 결정(변경) 이후 청구인은 2015. 1. 12. 건축허가(을 제9호증) 및 2015. 8. 4. 제1차 설계변경(을 제10호증) 시 지구단위계획구역 및 지구단위계획에 관한 도시관리계획 결정(변경) 목적 및 취지에 부합하게 건축물의 용도를 방송통신시설인 촬영소로 신청하여 허가를 받았다. 이후 2019. 12. 20. 건축허가(제2차 설계변경) 신청(을 제11호증) 시에는 당초 방송통신시설(촬영소)의 용도를 숙박시설로 변경 신청하여 피청구인은 ‘지구단위계획 주 목적(드라마세트장)과 취지에 맞지 않게 숙박시설이 과다하게 계획되어 있어 보완 바람’이라는 협의 의견을 제시하였으며, 이 부분에 있어 객관적이고 심도있는 검토를 위하여 ‘기 허가 부지 상에 건축물의 용도 변경에 대한 적정 여부’에 대해 2020. 2. 5. 도시계획위원회 자문결과 ‘◇◇◇ 한류관광타운 지구단위계획구역 및 계획에 관한 도시관리계획 결정(변경) 취지에 부합한 건축물의 용도 계획 반영이 필요할 것으로, 기 허가된 부지 상 건축물의 용도를 숙박시설로 변경하는 것은 부적합함’이라고 결정되어, 2020. 2. 17. 도시계획위원회 자문 결과(을 제12호증)를 통보하였다. 상기의 사항들을 종합적으로 검토 시 청구인의 요청사항인 방송통신시설을 숙박시설로 변경을 하는 것은 도시관리계획 입안ㆍ결정 취지 및 목적에 부합하지 않는다. (2) 도시계획위원회 자문, 위반행위 고발 및 행정 처리에 관한 사항 2019. 12. 20. 청구인이 신청한 건축허가(제2차 설계변경) 신청 시 건축물의 용도를 당초 방송통신시설에서 숙박시설로 변경 신청한 사항에 대하여, 2014. 1. 28. 도시관리계획 최초 도시관리계획 결정(변경) 이후 오랜 시간이 경과되고 여건이 변화되었음을 고려하여, 2020. 2. 5. 「○○○시 도시계획 조례」 제56조에 근거하여 건축물의 용도 변경에 대한 심도있는 검토를 위하여 적정 여부를 도시계획위원회에 자문을 한 사항으로, 도시계획위원회 자문자료(을 제13호증)는 자문을 받는 사유인 건축물 용도변경에 대한 부분을 중점으로, 청구인이 기 허가 받은 건축도면과 건축허가(제2차 설계변경) 신청한 건축도면을 활용하여 작성하였다. 또한 「○○○시 도시계획 조례」 제65조에 근거하여 도시계획위원회 위원장의 동의를 구하여 안건 당사자인 청구인을 참석하여 보충 설명을 진행하고자 하였으나, 위원들의 동의가 이루어지 않았다. 또한, 법률 위반에 대한 고발은 청구인이 「건축법」에 따른 건축허가, 국토계획법에 따른 개발행위허가, 「산지관리법」에 따른 산지전용허가에 대하여 변경 허가를 받지 아니하고 허가받은 내용과 다르게 공사를 진행한 부분에 대해 고발(을 제14호증)한 사항이며, 행정회피 및 지연 관련하여 ◇◇◇ 한류관광타운 지구단위계획 담당자(을 제15호증)는 2016. 2. 22.부터 2020. 2. 20.까지 약 4년 동안 변경이 없었으며, 담당자가 2년마다 바뀌어 공무원의 관행으로 청구인을 어렵게 만들었다는 주장은 사실과 다르다. 3) 결론 따라서 청구인이 청구한 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다.

4) 청구인 주장 가) 청구인은 피청구인이 드라마세트장이 단순촬영시설이고 촬영이 주목적 사업이라는 잘못된 인식과 위원회 회의록의 내용을 왜곡·해석하여 오인하고 있으며, 당초 기타녹지 부분에 계획된 게스트하우스 및 엔터테인먼트하우스와는 무관하게 I-1획지에 당초부터 반영되어 있는 료칸시설 및 사업비 충원계획 상의 료칸형 펜션분양계획에 맞춰 방송통신시설에서 숙박시설로 용도변경하여 줄 것을 주장하고 있다. 나) 청구인은 2020. 2. 5. 개최된 도시계획위원회 자문 시 피청구인이 오인하여 설명하여 자문위원들은 잘못된 판단을 하였으며, 이 사건 처분은 이미 결정 고시된 도시계획 심의 결정 사항을 무시한 채 뒤엎은 결과를 초래하였다고 주장한다. 5) 피청구인의 답변 가) 지구단위계획 상 ‘료칸(체험형 숙박시설)’ 계획에 관한 사항 (1) 지구단위계획은 ‘지구단위계획구역의 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 경관·미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 구역을 체계적·계획적으로 개발·관리하기 위하여 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등에 대하여 수립하는 계획’으로, 피청구인은 2014. 1. 28. △△동 산236-1번지 일원에 ◇◇◇ 한류관광타운 조성사업을 위한 관광객 유치를 목적으로 관광휴양형 지구단위계획구역으로 지정하고 체계적·계획적으로 개발을 위한 지구단위계획을 수립하였다. 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획에 관한 도시관리계획 결정(변경)은 기 제출한 답변서와 같이 도시관리계획 입안·결정에 대해 도시계획위원회와 도시·건축위원회의 자문·심의를 포함한 일련의 행정절차를 거쳐 상위계획 및 관련 계획과의 부합여부, 도시관리계획에 대한 적정성 등 종합적인 검토로 결정된 사항이다. 피청구인이 드라마세트장의 개념 인지를 잘못하고 있다는 청구인의 주장과는 다르게 도시관리계획 입안·결정권자인 피청구인은 단순 일회성세트장 등 기존 드라마세트장 실패 사례 등을 고려하여 지구단위계획 상 건축물의 지정 용도를 촬영소 외에 「건축법 시행령」 [별표 1]에 따른 제1종·제2종 근린생활시설, 문화 및 집회시설, 판매시설, 운동시설, 숙박시설 등 단순 촬영소가 아닌 복합적으로 활용할 수 있도록 결정하였다(을 제1호증). 건축물의 지정용도 상 ‘숙박시설’은 청구인이 도시관리계획 입안 제안 시 계획한 ‘료칸(체험형 숙박시설)’ 설치를 위한 용도로, 최초 지구단위계획 결정 시 I-8획지와 I-9획지로 검토·심의 후 결정되었으며, 2018. 3. 20. 가구 및 획지계획에 관한 지구단위계획 변경 심의 시 료칸의 규모 및 위치는 변경이 없는 것으로 심의·결정되었다(을 제2호증). 숙박시설 설치 관련하여 국토계획법에 따른 도시관리계획으로 추진 전 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」에 따라 사업 추진·검토 시 2012. 12. 27. 도시계획위원회 자문을 거쳐 회신한 의제 협의 회신의견에서부터 ‘주목적사업인 드라마세트장보다 기타시설용지(숙박시설 용지 등)가 과다하게 계획되었는바, 사업의 성질이 변형될 우려가 있으므로 전반적으로 재검토’를 하라는 의견을 제시하였으며(을 제3호증), 기 제출한 답변서와 같이 2013년 제9회 도시계획위원회 및 2017년 제1회 도시·건축공동위원회 심의에서도 주목적사업은 드라마세트장이며 사업의 본질이 왜곡될 소지가 있어 숙박시설은 드라마세트장이 활성화 된 이후에 반영하는 것이 적정하다는 의견과 드라마세트장이 관광자원 확보와 도시발전에 기여한다는 측면에서 교량 설치 등 지원이 있었으며, 도시관리계획 결정(변경)이 가능했던 사항으로, 드라마세트장이 우선되어야 한다는 일관된 의견이 있었다(을 제7호증, 제8호증). 2014. 1. 28. 최초 도시관리계획 결정(변경) 이후 청구인은 2015. 1. 12. 건축 허가 및 2015. 8. 4. 제1차 설계변경(을 제9호증, 을 제10호증) 시 지구단위계획구역 및 지구단위계획에 관한 도시관리계획 결정(변경) 목적 및 취지에 부합하게 건축물의 용도를 방송통신시설인 촬영소로 신청하여 허가를 받았으며, 2019. 12. 20. 건축물의 용도를 방송통신시설(촬영소)에서 숙박시설로 건축허가(제2차 설계변경)를 신청하였다. 이에 피청구인은 숙박시설 설치에 따른 사업의 변질 우려와 드라마세트장 설치·활성화가 우선되어야 한다는 위원회의 의견과 대립되는 건축허가 신청에 대하여 객관적이고 심도있는 검토를 하고자 기 허가 부지 상에 건축물의 용도변경에 대한 적정 여부에 대해 2020. 2. 5. 도시계획위원회 자문한 결과 “◇◇◇ 한류관광타운 지구단위계획구역 및 계획에 관한 도시관리계획 결정 (변경) 취지에 부합한 건축물의 용도 계획 반영이 필요할 것으로 기 허가된 부지 상 건축물의 용도를 숙박시설로 변경하는 것은 부적합함”이라는 자문결과에 따라 이 사건 처분을 하였다(을 제12호증). 청구인은 지구단위계획구역 및 지구단위계획에 관한 도시관리계획을 입안 제안했던 지구단위계획구역 전체를 대상으로 계획적·체계적인 개발을 고려하여야 함에도 불구하고 현 개발행위허가부지(을 제4호증) 상에 위원회에서 우려했던 사항인 숙박시설로의 용도변경을 주장하여 도시관리계획 입안·결정 취지 및 목적을 훼손하고 있다. 이러한 사항을 종합적으로 검토 시 관광객이용시설을 활용한 문화관광콘텐츠 마련을 통해 관광자원의 체계적 개발과 관광객 유치 및 지역 발전에 기여하고자 결정된 지구단위계획 목적 및 취지에 부합한 건축계획이 필요할 것이며, 현재 지구단위계획구역 내 개발행위허가부지 상에는 ‘숙박시설’로의 용도변경 및 건축이 불가하며 도시관리계획 결정(변경) 시 일련의 과정을 거쳐 결정된 계획에 맞게 건축계획이 수반되어야 할 것이다. (2) 또한 청구인이 보충서면에서 제시한 ‘◇◇◇ 관광테마세트장 건립사업에 대한 추진계획''''(보충서면 갑 제3호증 및 제4호증)은 민자사업 유치 및 양해각서·실시협약을 체결한 피청구인 공여지개발과(현 전략사업과)에서 협약서에 근거하여 기반시설 설치를 위한 투자 전 선행조건 확인을 하고자 요청하여 제출된 자료(을 제5호증)로서, 도시관리계획 담당부서인 피청구인(도시재생과)에게 전달·제출되어 위원회를 포함한 도시계획적 검토 및 확인이 이루어진 서류가 아니며, 해당 자료 제출에 따라 현 개발행위허가부지상에 료칸(숙박시설)이 당초 계획에 반영되어 있다는 주장은 납득할 수 없다. 또한 국토계획법 제25조 및 제26조에 따라 도시관리계획 입안서 상에는 재원조달방안을 포함한 계획설명서를 제출하여야 하며, 청구인이 작성하여 피청구인(도시재생과)에게 제출한 입안서 상 재원조달계획(을 제6호증)에는 료칸 분양에 관한 사항은 전혀 포함되어 있지 않으며, 청구인 제출한 갑 제5호증(도시계획 심의 시 첨부된 건축물 배치도면)의 ‘14객실과 28개 객실’ 문구표시는 청구인이 임의로 작성하여 입증자료로 제출한 것으로 도시계획위원회 심의 시 영상자료(을 제7호증)상에는 해당 내용은 존재하지 않으며, 도시계획위원회 심의자료 상 료칸(체험형 온천시설)에 대한 내용은 현 개발행위허가부지가 아닌 Ⅰ-8, Ⅰ-9획지에 표현되어 있는 것이 전부이다. (3) 상기의 사항들을 종합적으로 검토 시 청구인이 주장하는 현재 I-1획지 상에 당초부터 반영되어 있는 료칸시설과 사업비 충원계획인 펜션분양계획에 맞춰 현 개발행위허가부지 상의 방송통신시설(촬영소)을 숙박시설로 용도변경이 가능하다는 주장은 사실과 다르며, 도시계획적 측면에서 검토 및 자문·심의가 된 내용에 맞추어 지구단위계획구역 내 계획적이고 체계적인 개발이 될 수 있도록 기 개발행위허가부지 외의 지역에 료칸(체험형 숙박시설) 설치를 계획하여야 한다. 나) 도시계획위원회 자문의 적정성에 대한 답변 2020. 2. 5. 도시계획위원회 자문 시 피청구인이 오인한 내용으로 설명하여 자문위원들이 잘못된 판단을 하고, 이미 도시계획위원회 심의를 거쳐 결정 고시된 내용을 도시계획위원회 자문을 거쳐 뒤엎는 결과를 초래했다는 청구인의 주장과 관련하여, 피청구인은 도시계획위원회 자문 시 건축물의 용도변경에 대한 적정 여부를 자문하고자 청구인이 기 허가 받은 건축도면과 건축허가(제2차 설계변경)를 신청한 건축도면 등 객관적인 자료(을 제8호증)를 바탕으로 내용 설명 후 자문을 받은 사항이며, 피청구인의 오인으로 인하여 기 결정되어 있는 도시계획위원회 결정을 무시하고 뒤엎은 결과를 초래하였다는 주장은 상기의 답변 내용에서 보듯 사실과 다르다. 6) 결론 청구인은 지구단위계획구역 내 일부 개발행위허가 및 건축허가 등을 득하여 공사 중인 부지에 자의적인 해석으로 숙박시설로의 용도변경을 요청하나, 농림지역에서 계획관리지역으로 용도지역 변경을 결정하고, 토지적성평가 B등급으로 인한 위원회 심의를 거쳐 입안을 수용하며, 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획에 대한 도시관리계획을 결정함에 있어 입안 결정권자인 피청구인이 검토·고려하고 위원회 심의·자문을 거쳐 결정된 목적 및 취지를 도외시하고 있다. 이에 따라 청구인이 청구한 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다.

7) 청구인 보충서면에 대한 답변 가) 피청구인이 입안서 내용 및 고시문과 어긋나는 주장을 하고 있다는 주장에 대하여 청구인은 국토계획법에 따른 도시관리계획 결정(변경)에 대한 절차 및 내용을 오인하고 있다. 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획에 관한 도시관계획 결정(변경)은 기 제출한 답변서와 같이 도시관리계획 입안·결정에 대해 도시계획위원회와 도시건축위원회의 자문·심의를 포함한 일련의 행정절차를 거쳐 상위 계획 및 관련 계획과의 부합 여부, 도시관리계획에 대한 적정성 등 종합적인 검토로 결정되며, 이러한 절차와 검토 상 제시된 내용이 어우러져 체계적·계획적인 개발 및 관리를 위하여 수립하는 계획이다. 청구인은 이러한 일련의 과정 중에서 제시된 내용을 도외시하고 있으며 기 제출한 답변서와 같이 지구단위계획 목적 및 취지에 부합하지 않는 건축물의 용도를 주장하고 있다. I-1획지 내 허용용도 상의 ‘숙박시설’은 향후 드라마세트장이 조성되고 활성화 되어 숙박시설이 필요한 경우 지구단위계획 변경 없이 용도변경이 가능하도록 결정된 사항으로, 선행되어야 할 사항이 이행되지 않은 상황에서 숙박시설을 허용하고자 결정된 사항이 아니며, I-1획지, I-8획지 및 I-9획지 통합된 부분은 획지 상의 건축물 허용용도 및 건폐율·용적률 등에 관한 계획이 동일하고, 2018. 3. 20. 획지계획에 관한 지구단위계획 변경 심의 시 료칸의 규모 및 위치는 변경이 없는 것으로 검토·심의 후 결정된 사항이다. 또한, 입안서의 내용과 맞지 않는 주장을 한다는 사항과 관련하여, 청구인이 작성·제출한 입안서 상 □□□ 마을로 명시된 관광객이용시설 중 숙박시설은 체험형 온천시설(료칸)을 근거로 지정된 용도로서, 계획설명서 상의 구상계획, 토지이용계획, 가구 및 획지계획, 주차계획 및 열공급계획 등 엔터테인먼트 및 게스트하우스와 체험형 온천시설(료칸)만 숙박시설의 용도로 검토되었으며, 그 외의 관광객이용시설은 건축물의 분류상 근린생활시설로 검토된 사항이다. 나) 피청구인이 지구단위계획구역 지정 및 계획에 관한 취지와 목적을 외면하고 왜곡하고 있다는 주장에 대하여 ◇◇◇ 한류관광타운 지구단위계획구역 지정 및 지구단위계획 수립에 관한 목적과 취지는 답변서 및 보충서면 답변서에서 충분히 답변·설명한 바와 같이 청구인의 주장은 숙박시설 설치에 따른 사업의 변질 우려와 드라마세트장 설치·활성화가 우선되어야 한다 등의 위원회 의견과 대립되는 내용으로 도시관리계획을 입안하고 결정한 목적·취지와 체계적, 계획적인 개발을 위한 건축계획이 필요할 것이며, 현재 지구단위계획구역 내 개발행위허가 부지 상에는 숙박시설로의 용도변경 및 건축이 불가하며 도시관리계획 결정(변경)시 일련의 과정을 거쳐 결정된 계획에 맞게 건축계획이 수반되어야 할 것이다. 다) 공여지개발과(현 전략사업과)로 제출된 공문은 도시계획위원회를 포함한 도시계획적 검토 및 확인과 입안서를 근거로 작성되었으며, 피청구인(도시재생과)이 인지하지 못했다는 것은 잘못된 주장이라는 주장에 대하여 2014. 12. 18. 청구인이 해당 공문을 제출할 당시 피청구인 행정기구는 「○○○시 행정기구 및 정원 조례」에 따라 본청은 17개 실과와 공여지개발과를 포함한 2개의 한시적 기구로 구성되었으며, 도시과(현 도시재생과) 소관 사무는 도시계획 및 토지이용계획에 관한 사항, 공여지개발과(현 전략사업과) 소관 사무는 공여지 관리 및 활용방안에 관한 사항, 민간투자사업 유치에 관한 사항으로 구분이 되어 있었다. 해당 공문은 앞선 보충서면에서 설명한 바와 같이 ‘공여지 관리 및 민간투자사업 유치’를 담당하고, 양해각서 및 실시협약을 체결한 공여지개발과에서 기반시설 설치를 위한 투자 전 협약서에 근거하여 선행조건을 확인하고자 요청하여 제출된 자료이다(을 제5호증). 앞서 제출한 답변처럼 해당 공문은 지구단위계획 담당부서인 피청구인(도시재생과)에게 전달·제출 및 협의가 이루어진 사항이 아니고, 도시계획위원회 및 도시·건축공동위원회를 거쳐 도시계획적 검토가 이루어진 내용이 아니며, 도시관리계획 입안서의 재원조달방안과도 전혀 다른 내용이다(을 제6호증). 또한 청구인이 금회 제출한 건축설계 관련 자료(갑 제13호증)는 청구인과 계약하여 설계를 한 건축사무소의 의견일 뿐이지 이 자료가 지구단위계획에 대한 지구단위계획 결정 취지 및 목적에 부합하여 현재 개발행위허가 중인 부지 상에 숙박시설이 허용이 된다는 것을 입증하는 것은 아니다. 상기의 사항들을 종합적으로 검토 시 도시계획적 측면에서 검토 및 자문심의가 된 내용에 따라 지구단위계획구역 내 계획적이고 체계적인 개발이 될 수 있도록 건축계획을 수립함이 타당하다. 라) 도시계획위원회 자문을 받을 법적 근거가 없었다는 주장에 대하여 국토계획법 제113조제2항 및 「○○○시 도시계획 조례」 제56조제4호에 따라 도시계획위원회는 도시계획과 관련하여 시장이 부의한 사항에 대한 자문을 할 수 있으며, 지구단위계획구역 및 지구단위계획에 따른 건축물의 용도변경에 대한 적정여부를 관련 법률 및 조례를 근거로 자문한 사항으로 법적 근거가 없다는 주장은 타당하지 않다. 8) 결론 청구인은 지구단위계획구역 내 일부 개발행위허가 및 건축허가 등을 득하여 공사 중인 부지 상에 도시관리계획 결정(변경)에 대한 내용을 오인하여 자의적인 해석으로 숙박시설로의 용도변경을 요청하고 있으며, 농림지역에서 계획관리지역으로 용도지역 변경을 결정하고, 토지적성평가(B등급)에 대한 위원회 심의를 거쳐 입안을 수용하며, 지구단위계획구역 및 계획에 대한 도시관리계획을 결정함에 있어 입안·결정권자인 피청구인이 검토·고려하고 위원회 심의·자문을 거쳐 결정된 목적 및 취지를 도외시하고 있다. 이에 따라 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각 되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령

제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014. 1. 14.> ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009. 6. 9., 2010. 5. 31., 2011. 5. 30., 2014. 1. 14., 2017. 1. 17.> 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조제5항에 따른 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없고, 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. <개정 2017. 1. 17.> 제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. <개정 2014. 1. 14.> ③ 제1항에 따른 허가 사항의 변경허가에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. <개정 2017. 4. 18.>

제24조(도시·군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. <개정 2011. 4. 14.> 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2015. 8. 11., 2017. 4. 18.> 1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 ② 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. <개정 2011. 4. 14.> ③ 제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시ㆍ군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. <개정 2011. 4. 14.> 제29조(도시·군관리계획의 결정권자) ① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. <개정 2009. 12. 29., 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2017. 4. 18.> 1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획 2. 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시ㆍ군관리계획[해당 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수가 도지사와 미리 협의한 경우에 한정한다] 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ③ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013. 7. 16., 2017. 4. 18.> ⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시ㆍ도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시ㆍ도도시계획위원회"는 "제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회"로, "「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회"는 "「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.> 제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다. <개정 2011. 4. 14.> 제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○○시 도시관리계획 결정(변경) 입안서(2013년 7월), ○○○시 고시 제2014-5호(2014. 1. 28.) 고시문, ○○○시 고시 제2018-37호 고시문(2018. 4. 25.), ○○○시 고시 제2019-106호 고시문(2019. 11. 15.), 2018년 제1회 ○○○ 도시·건축위원회 심의자료, 2020년 제1회 ○○○ 도시계획위원회 자문자료 및 회의록, 건축개요서, 건축 변경허가 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2013년 7월 ◇◇◇ 관광파크 조성을 위해 ‘○○○ 도시관리계획 결정(변경) 입안서’를 작성하였고, 입안서의 세부내용에 따르면 한류관광타운의 중심지 설정을 위해 □□□ 마을 Zone, 체류형 관광지 조성을 위한 숙박시설지 조성을 위해 엔터테인먼트 하우스와 게스트하우스 Zone 등으로 구분하여 Zone 구상계획이 수립되어 있으며, 사업 대상지를 1. 관광·휴양시설용지, 2. 공공시설용지, 3. 녹지용지로 구분하여 토지이용계획이 수립되어 있고, 토지이용계획 중에서 1. 관광·휴양시설용지에는 ①□□□ 마을, ②엔터테인먼트 하우스와 게스트하우스, ③진입광장 등으로 구분하여 계획되어 있으며, 그 중 ①□□□ 마을은 한류 관광객 및 드라마 촬영을 위해 저자거리, 전통식극장, 체험형 온천시설 등의 건물들을 배치하고 드라마 촬영시 카메라 동선 고려 및 자연환경을 고려하여 전통식 건축물로 계획되어 있고, ②엔터테인먼트 하우스 및 게스트하우스는 체류형 관광객을 위한 시설로 자연환경 훼손을 최소화한 생태건축공법을 적용하도록 계획하며, ③진입 초입부에는 광장을 배치하여 open space을 마련하도록 계획되어 있다. 한편, □□□ 마을(영상테마단지) 도입시설에는 한류문화 컨텐츠, 황궁 세트 및 저자거리를 중심으로 한 영상단지를 컨셉으로 하여, 촬영 세트장 및 관람장(영상 제작 현장 체험), 체험형숙박시설이 있는 영상단지, 한류 역사 체험장, 축제 및 콘서트를 위한 야외 공연장 등이 도입될 계획이고, 오수처리시설로 대천수각(전시장), 혼마루·별채·귀족자택(숙박시설), 귀족술집(일반음식점) 등의 건축용도로 구분하여 오수처리시설이 계획되었다. 나) 피청구인은 2014. 1. 28. ○○○시 고시 제2014-5호로 ‘◇◇◇ 한류관광타운 조성사업’을 추진하고자 ○○○시 △△동 산236-1번지 임야 88,778㎡를 농림지역에서 계획관리지역으로 변경하고, 관광·휴양형 지구단위계획구역으로 지정하여 관광휴양시설용지, 공공시설용지, 녹지용지로 토지이용계획을 수립하였으며, 가구 및 획지의 규모와 조성에 관한 도시관리계획 결정(변경) 내용은 아래와 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 다) 청구인은 위 사업의 시행자로서 2015. 1. 12. 피청구인에게 ‘○○○시 △△동 ◇◇◇한류관광타운’ 조성을 위해 □□□ 마을 19개동 3,091.17㎡(촬영소 14개동, 근린생활시설 4개동, 방송통신시설 및 근린생활시설 1개동)과 진입광장 3개동 87.36㎡(근린생활시설)에 대해 개발행위허가가 의제되어 건축허가를 받았고, 같은 해 8. 4. 1차 건축허가 변경허가를 득하여 진입광장이 2개동 144㎡로 변경되었다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 라) 이후 피청구인은 2018. 3. 20. ○○○시 도시·건축공동위원회의 심의를 거쳐 위 가)항의 도시관리계획에 대해 같은 해 4. 25. ○○○시 고시 제2018-37호로 도시관리계획(관광휴양형 지구단위계획) 결정(변경)을 고시하였고, ○○○시 도시·건축공동위원회에서 심의·결정된 변경내용은 아래와 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 마) 피청구인은 2019. 11. 15. ○○○시 고시 제2019-106호로 ‘◇◇◇ 한류관광타운 지구단위계획구역’에 대하여 Ⅰ-1획지를 방송통신시설 27,046㎡에서 관광객이용시설 27,011㎡로 변경하여 국토계획법 제30조 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 도시관리계획을 변경결정하여 고시하였고, 가구 및 획지의 조성에 관한 세부 변경내용은 아래와 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 바) 청구인은 2019. 12. 20. 피청구인에게 □□□ 마을을 촬영소 7개동, 숙박시설 7개동, 근린생활시설 및 숙박시설 1개동 등 1,912.98㎡로 변경하고, 진입광장을 근린생활시설 6개동 650.19㎡로 변경하고자 건축 변경허가 신청서를 제출하였으며, 세부내용은 아래와 같다. ○ □□□ 마을 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> - 동별 계획 - 건축면적 및 연면적 계획 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> ○ 진입광장 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 사) 이에, 피청구인은 2020. 2. 5. ○○○시 도시계획위원회를 개최하여 위 바)항에 대해 자문을 받은 결과 위원회에서는 당초 지구단위계획을 1단계, 2단계로 나누고, 1단계 사업의 추이를 살펴 활성화된 후 숙박시설이 필요하면 그 시점에서 검토하자는 취지였고, 지구단위계획의 목적은 테마파크였는데 드라마촬영장을 축소하고 70%까지 숙박시설을 확대하겠다는 것은 당초의 사업목적과 부합하지 아니한다는 내용으로 자문회의가 진행되었다. 아) 이에, 피청구인은 2020. 2. 17. 청구인에게 ‘◇◇◇ 한류관광타운 지구단위계획구역 및 계획에 관한 도시관리계획의 결정(변경) 취지에 부합하는 건축물의 용도변경이 필요한바, 방송통신시설로 기 허가된 부지의 건축물 용도를 숙박시설로 변경하는 것은 부적합하다.’는 도시계획위원회 자문 결과를 통지하여 건축물 용도변경 거부처분을 하였다. 2) 「건축법」 제11조제1항, 제5항본문·제3호·제4호에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가, 국토계획법 제86조제5항에 따른 시행자의 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 같은 조 제6항에 따라 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 하고, 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없고, 협의 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하지 아니하면 협의가 이루어진 것으로 본다. 같은 법 제16조제1항 및 제3항에 따르면 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하고, 허가 사항의 변경허가에 관하여는 제11조제5항 및 제6항을 준용한다. 국토계획법 제24조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 하고, 제26조에 따라 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 등에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있으며, 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 하고, 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 하며, 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시ㆍ군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. 같은 법 제29조제1항에 따르면 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정하고, 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 경우에는 해당 시장이 직접 결정하며, 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정하고, 제30조제3항 및 제7항에 따라 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 같은 법 제50조 및 제54조에 따라 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정하고, 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 3) 청구인의 주장 요지 청구인은 ①2013년 7월 작성된 ○○○ 도시관리계획 결정(변경) 입안서(갑 제9호증)에 ‘□□□ 마을’ 도입 시설로 체험형 숙박시설이 명시되어 있어 ○○○시 고시 제2019-106호 ‘◇◇◇ 한류관광타운 지구단위계획구역’ Ⅰ-1획지 내에 숙박시설인 료칸을 건축하는 것이 당초 ‘□□□ 마을’ 조성 목적과 취지에 적합하고(이하 ‘청구이유 제1점’이라 한다), ②‘□□□ 마을’은 단순한 촬영시설을 의미하는 드라마세트장이 아니라 관광객을 유치할 수 있는 관광객이용시설이며(이하 ‘청구이유 제2점’이라 한다), ③2020년 제1회 ○○○시 도시계획위원회는 ‘□□□ 마을’과 별도의 부지에 2단계 사업으로 조성하기로 한 숙박시설인 ‘엔터테인먼트하우스’ 및 ‘게스트하우스’와 ‘□□□ 마을’ 내부에 설치할 숙박시설을 오인·혼동하여 기 허가된 부지상의 건축물의 용도를 숙박시설로 변경하는 것이 부적합하다는 잘못된 결정을 내린 것이고(이하 ‘청구이유 제3점’이라 한다), ④숙박시설로 용도변경하고자 하는 료칸시설은 연면적 2,188.03㎡로 1단계 사업부지 총 건축 연면적 5,817.29㎡의 약 37%에 해당할 뿐이며(이하 ‘청구이유 제4점’이라 한다), ⑤피청구인이 2014. 12. 8. 시행 공여지개발과-1431 공문으로 ◇◇◇ 관광테마세트장 건립사업 관련 보완자료 제출 요청(갑 제3호증)을 한 데 대하여 청구인이 2014. 12. 18. 1차 사업(청구인이 개발행위허가를 득한 ‘□□□ 마을’ 부지 중 31,183㎡ 부분 개발 사업, 이하 같다) 료칸형 펜션분양 계획을 14객실로, 2차 사업(‘□□□ 마을’ 부지 중 아직 개발행위허가를 얻지 못한 부지 부분 개발 사업, 이하 같다) 료칸 펜션분양 계획을 28객실로 각 표기하여 회신(갑 제4호증)한 바 있을 뿐만 아니라 건축물 배치도면(갑 제5호증)까지 피청구인에게 제출되어 ‘□□□ 마을’ 부지 내에 료칸형 숙박시설을 건축할 것이라는 계획에 대해 피청구인 역시 인지하고 있었고(이하 ‘청구이유 제5점’이라 한다), ⑥최초 건축허가 신청 시 건축물의 용도를 방송통신시설로 한 이유는 행정안전부의 접경특성화사업으로 지원받은 사업비 10억 원의 사업비를 사용할 수 있는 기간을 맞추려면 숙박시설 설계에 소요되는 3개월 이상의 기간이 확보되지 않아 일시적·형식적으로 허가를 받기 위한 것이었을 뿐이며(이하 ‘청구이유 제6점’이라 한다), ⑦계곡지형과 암반지질로 인하여 건축이 불가능한 사정이 발생함에 따라 ‘□□□ 마을’ 부지 내 방송통신시설 및 근린상가시설로 허가받은 건물 중 건축면적의 35%에 해당하는 1,248㎡ 규모의 방송통신시설인 실내세트장 위치를 2단계 사업부지 구역으로 이동시키는 한편, 그 위치에 작은 규모인 면적 583㎡인 숙박시설을 배치하기 위해 2019. 2. 8. ○○○시 고시 제2019-19호로 지구단위계획을 변경(갑 제1호증의15)하였기 때문에 해당 부지 부분에 방송통신시설인 실내세트장 건축이 불가능하고(이하 ‘청구이유 제7점’이라 한다), ⑧피청구인은 청구인이 변경 신청한 료칸시설 30실이 과도하다고 판단한 기준과 근거를 제시하지 못하고 있기 때문에(이하 ‘청구이유 제8점’이라 한다), 피청구인은 청구인이 2019. 12. 20. 한 건축물 용도변경 허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)에 대해 허가할 의무가 있다고 주장한다. 4) 이 사건 심판청구의 당부(當否) 가) 청구이유 제1점에 관하여 본다. 2013년 7월 작성된 ○○○ 도시관리계획 결정(변경) 입안서(갑 제9호증) 제52쪽 ‘□□□ 마을(영상테마단지)’ 항목에 ‘□□□ 마을’ 도입 시설로 촬영 세트장 및 관람장 외에 ‘체험형숙박시설’이 기재되어 있으며, 제114쪽 ‘오수계획’ 항목 중 <오수처리시설>표 오수처리시설 3, 4란을 보면 ‘□□□ 마을’ 부지에 설치될 예정인 혼마루, 별채, 귀족저택, 전통가옥체험관의 용도가 숙박시설로 기재되어 있다. 그러나 동일한 입안서의 다음과 같은 내용, 즉 ①제51쪽 ‘Zone 구상’ 항목에 한류관광타운의 중심지 설정을 목적으로 ‘□□□ 마을’을, 체류형 관광지 조성을 위한 숙박시설지 조성을 목적으로 ‘엔터테인먼트 하우스, 게스트 하우스’를 구분하여 정하고 있다는 점, ②제83쪽 ‘토지이용계획’ 중 ‘관광·휴양시설용지’ 항목에서 ‘□□□ 마을’은 한류 관광객 및 드라마 촬영을 위해 저자거리, 전통식극장, 체험형 온천시설 등의 건물들을 배치하여 드라마 촬영 시 카메라 동선 고려 및 자연환경을 고려하여 전통식 건축물로 계획하면서 체류형 관광객을 위한 시설을 별도로 계획하고 있다는 점, ③제84쪽 ‘토지이용계획’표 중 ‘관광휴양시설용지’란을 보면 ‘□□□ 마을’은 관광객이용시설로 정하여 숙박시설인 ‘엔터테인먼트하우스와 게스트하우스’와 엄연히 구별하고 있다는 점을 종합적으로 고려하면 위 입안서(갑 제9호증)에서 ‘□□□ 마을’ 부지 내에 반드시 숙박시설을 예정하고 있다고 보기 어렵고, 숙박시설을 허용한다고 하더라도 인접한 사업부지에 별도의 숙박시설을 예정하고 있는 이상 그 범위는 극히 제한적인 것으로 해석될 수밖에 없다고 보인다. 여기에 ○○○시 고시 제2014-5호(갑 제1호증의7) 중 「지구단위계획에 관한 도시관리계획 결정(변경) 조서」 ‘3. 1)’ 가구 및 획지의 규모와 조성에 관한 도시관리계획 결정(변경) 조서 기재에 의하면 1단계 사업 부지 중‘□□□ 마을’부지를 Ⅰ-1획지로 특정하는 한편, ‘료칸체험시설’은 Ⅰ-8획지와 Ⅰ-9획지로 구분하고 있을 뿐만 아니라, 2013년 도시계획심의 시 첨부된 건축물 배치도면(갑 제5호증)에도 숙박시설 28개실은 동일한 위치에 배치되어 있다는 사정을 더하여 보면, 그 규모를 고려하지 아니한 채 ○○○시 고시 제2019-106호 ‘◇◇◇ 한류관광타운 지구단위계획구역’ Ⅰ-1획지 내에 이 사건 신청내용대로 숙박시설인 료칸을 건축하는 것이 당초 ‘□□□ 마을’ 조성 목적과 취지에 적합하다는 취지의 청구인 주장은 이유 없다. 나) 청구이유 제2점에 관하여 본다. ○○○시 고시 제2019-106호(갑 제1호증의1)의 기재내용에 의하면 ‘□□□ 마을’ 부지의 주된 용도는 관광객이용시설이다. 그러나 관광객이용시설에 숙박시설이 필수적으로 요구되는 것은 아니며, ‘◇◇◇ 드라마세트장 관광파크 조성사업’은 드라마세트장 건립을 통한 관광객 유치가 주된 목적이고, 2018년 3월 ○○○ 도시관리계획 결정(변경)(안) 재심의 시 제출된 토지이용계획 도면(을 제2호증의2)을 보면, ‘□□□ 마을’ 부지 내 드라마세트장 인접 공간에 별도로 료칸 건축부지를 예정하고 있음에도 불구하고 청구인이 신청한 내용과 같이 1차 사업 부지 내에 숙박시설을 허용해야 할 필요성이 있다고 볼 수 없다. 다) 청구이유 제3점에 관하여 본다. 2020년 제1회 ○○○시 도시계획위원회 회의록 기재내용에 의하면, 1단계 사업부지와 2단계 사업부지에 조성하기로 한 시설을 오인·혼동하여 심의하였음을 인정할 근거가 없으므로 청구인의 위 주장은 이유 없다. 라) 청구이유 제4점에 관하여 본다. 2020년 제1회 ○○○시 도시계획위원회 자문 자료(을 제2호증의8) 기재내용에 의하면, 청구인은 기존 촬영소 건축 연면적을 2,135㎡에서 972㎡로 축소하면서 숙박시설 건축 연면적을 0㎡에서 2,188㎡로 변경허가를 신청하고 있음이 확인된다. 이처럼 변경되면 1차 사업부지의 총 건축 연면적 3,160㎡ 중 69% 상당이 숙박시설로 구성됨으로써 드라마세트장 건립을 통한 관광객 유치라는 ‘◇◇◇ 드라마세트장 관광파크 조성사업’의 본래 목적과 취지는 본말이 전도되어 의미가 퇴색될 것임이 명백하다. 또한 1단계 사업부지 중 2차 사업부지에는 28개 객실의 료칸 시설이 이미 예정되어 있으므로(을 제2호증의2) 그 규모를 추가하면 1단계 사업부지의 대부분을 숙박시설이 차지하게 될 것이므로 숙박시설의 규모가 미미하다는 취지의 청구인 주장은 이유 없다. 마) 청구이유 제5점에 관하여 본다. 청구인이 1단계 사업부지 사업계획에 숙박시설 건축을 포함하여 제출하였다고 하더라도 이로써 피청구인에게 지구단위계획의 고려 없이 청구인의 사업계획대로 건축허가사항을 변경해 줄 의무가 부여되는 것은 아니다. 또한 2018년 3월 ○○○ 도시관리계획 결정(변경)(안) 재심의 시 제출된 토지이용계획 도면(을 제2호증의2)에 의하면, 청구인의 사업계획이 반영되어 1단계 사업부지인 ‘□□□ 마을’ 부지 내에 숙박시설인 료칸 설치가 예정되어 있음이 확인된다. 나아가 청구인은 위와 같은 사업계획 제출 이후인 2015. 1. 12. 건축허가 신청 시 및 같은 해 8. 4. 건축허가 변경허가(1차 설계변경) 신청 시 1차 사업부지 내에 숙박시설 건축을 신청한 바 없다(2015. 1. 12. 건축허가 및 같은 해 8. 4. 1차 변경허가시 건축개요서, □□□ 마을과 진입광장 면적개요서). 따라서 청구인의 위 주장 역시 이유 없다. 바) 청구이유 제6점에 관하여 본다. 청구인이 2015. 1. 12. 건축허가 신청 이후 약 7개월이 지난 같은 해 8. 4. 건축허가 변경허가(1차 설계변경) 신청 시까지도 1차 사업부지 내에 숙박시설 건축을 신청한 바 없다는 점은 위에서 지적한 바와 같다(2015. 1. 12. 건축허가 및 같은 해 8. 4. 1차 변경허가시 건축개요서, □□□ 마을과 진입광장 면적개요서). 따라서 숙박시설 설계에 소요되는 3개월 이상의 기간이 확보되지 않아 일시적으로 방송통신시설로 건축허가를 신청한 것이라는 취지의 청구인 주장은 이유 없다. 사) 청구이유 제7점에 관하여 본다. ‘□□□ 마을’ 부지 내 방송통신시설인 실내세트장 위치를 2단계 사업부지 구역(기타 녹지)으로 이동 배치한 사실은 인정되나(을 제2호증의8), 그 위치에 583㎡ 규모의 숙박시설을 배치하기 위해 ○○○시 고시 제2019-19호로 지구단위계획을 변경하였다는 주장을 입증할 증거는 없으므로 청구인의 위 주장 역시 이유 없다. 아) 청구이유 제8점에 관하여 본다. 청구인은 피청구인이 변경 신청한 료칸시설의 규모가 과도하다고 판단하는 구체적 기준과 근거를 제시하지 못하고 있다고 주장한다. 그러나 청구인의 이 사건 신청내용에 의하면, 1차 사업부지의 건축 연면적 중 69%가 숙박시설로 채워지게 되며(을 제2호증의8), 2차 사업부지에 추가로 숙박시설인 료칸건물이 들어설 것으로 예정되어 있다(을 제2호증의2). 이렇게 되면 1단계 사업부지의 대부분은 숙박시설이 들어서게 될 뿐만 아니라, 2단계 사업부지 역시 숙박시설인 엔터테인먼트 하우스와 게스트하우스가 예정되어 있으므로 ‘◇◇◇ 한류관광타운 조성사업’은 특색 없는 숙박단지 조성으로 귀결될 것이라는 합리적 예상이 가능하다. 따라서 청구인이 변경 신청한 료칸시설이 1차 사업부지에서 차지하는 압도적 비율을 고려하면, 그 구체적 기준과 근거를 제시하지 않았다고 하더라도 위 료칸시설의 규모가 과도하다는 피청구인의 판단이 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. 자) 「건축법」상 허가는 강학상 허가로서 인간의 자유권을 공익목적상 제한하고 일정한 요건을 충족시키는 경우에 회복시켜 주는 행위이므로 원칙적으로 기속행위라 할 것이다. 그러나 지구단위계획구역에서 건축물을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 하며(국토계획법 제54조 본문), 지구단위계획에 적합한지 여부에 대하여는 지구단위계획의 목적과 취지 및 해당 건축물의 규모와 용도 등 구체적 사정을 종합하여 판단하여야 하므로 행정청의 재량권이 인정된다. 위에서 살펴본 바와 같은 사정을 종합하면, 피청구인에게 ○○○시 도시계획위원회의 자문결과에 반하여 청구인의 이 사건 신청에 대해 허가를 하여야 할 법률상 의무가 인정된다고 볼 수 없고, 위 신청을 허가하지 아니하는 것이 재량권의 일탈·남용이라 할 수 없다. 차) 따라서 청구인의 주장은 모두 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.