민원회신 취고청구

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지에 대하여 건축신고를 한 자이며, 청구 외 최○○은 같은 리 ○○○-○번지 단독주택(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이다. 청구인은 2021. 5. 28. 피청구인에게 이 사건 건축물에 대한 조건부 준공허가를 취소하여 달라는 취지의 민원을 제기하였고, 피청구인은 2021. 6. 25. 청구인에게 농업생산기반시설 사용허가 취소가 불가하다는 취지의 민원 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다. 이에 대하여 청구인은 2021. 9. 7. 이 사건 민원회신을 취소해달라는 심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 토지 지상에 신축되어 있는 청구 외 최○○ 소유 주택에 대하여 피청구인이 조건부 준공을 허가를 주었으나, 청구 외 최○○이 조건부를 충족하지 못하였으므로 준공허가를 취소하여 달라고 2020. 10. 21. 피청구인에게 민원을 제기하였던바, 피청구인은 2021. 6. 25. 청구인에게 준공 허가 취소 처분을 불허한다고 하였다. 2) 사건 발생 경위 청구인은 경기도 양○○ ○○리 ○○○-○번지 토지 180평을 매수하여 친오빠 청구 외 오○○ 명의로 명의이전을 하였다. 청구 외 최○○은 청구인이 매수한 토지 바로 옆 같은 리 ○○○-○번지 토지 소유자이다. 2021. 4.경 청구인과 청구 외 최○○은 매수한 토지 부지로 진입하기 위하여 도로에서 각자 부지로 들어가는 구거 위에 각각 비용을 부담하여 폭 6m, 길이 2m의 다리 2개를 건설하여 다리 준공(사용승인) 후 ○○군에 기부채납한다는 조건으로 허가를 받아 다리를 건설하였다. 다리를 건설하고 피청구인으로부터 다리에 대한 준공(사용승인)을 받은 후 청구 외 최○○의 주택에 대하여 주택 준공허가를 해주어야 하나, 피청구인은 ‘목적 사용기간(2012. 4. 23. ~ 2016. 12. 31.)내에 목적 외 사용승인 준공을 득할 것’이라는 단서를 붙이고 청구 외 최○○ 주택에 대하여 ‘조건부 준공허가’를 하였다. 그러나 청구 외 최○○은 목적 사용 기간 내에 다리 준공허가를 득하지 못하여 조건부를 충족하지 못하였으므로 당연히 피청구인은 청구 외 최○○의 주택에 대하여 준공허가를 취소하여야 함에도 건축주가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가 조건의 위반 정도를 비교, 교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 사용승인을 취소할 수 없다는 이유로 청구인에게 준공 허가 취소 처분을 불허한다고 하였다. 3) 이 사건 처분의 부당성 주택을 신축하려면 먼저 관할기관(피청구인)에 건축허가를 받아야 하고, 관할기관(피청구인)에 주택 건축허가를 받기 위해서는 주택을 신축하는 장소와 연결되는 도로가 있어야만 한다. 청구인의 토지와 청구 외 최○○의 토지 앞에는 도로에서 연결되는 구거(하천)이 존재하여 다리(교량)를 건설하여야만 주택 허가와 주택에 대한 준공을 하여주게 되어있다. 이렇게 되어있음에 따라, 청구인과 청구 외 최○○은 다리 건설 비용을 공동으로 부담하고 건설된 다리는 관할기관(○○군)에 기부채납하는 조건으로 다리 건설 허가를 받아 다리를 건설한 후 다리 준공만 남아있는 상태였다. 다리(교량)는 건설되었으나, 아직 다리 준공을 받지 못한 상태에서 청구 외 최○○은 다리(교량) 위에 차량을 주차하여 놓고 쇠사슬을 둘러 놓는 등 다리 일부를 자신의 주차장으로 사용하면서 차량을 빼어주지 아니하여 청구인의 차량이나 청구인의 토지로 들어가는 공사차량은 진입을 할 수 없게 되어 청구 외 최○○영의 차량을 이동조치 요구했으나, 청구 외 최○○은 이를 듣지 아니하였다. 청구 외 최○○은 주택 신축을 완료하고나서 주택에 대한 준공 허가를 받으려고 하자, 피청구인은 다리 준공이 나지 않았기 때문에 주택 준공허가를 하여 줄 수가 없다고 하였고 청구 외 최○○은 청구인과 협의하여 다리 준공을 2016. 12. 31.자까지 받겠다고 하면서 조건부로 주택준공허가를 하여 달라고 하여 피청구인은 주택 준공을 조건부로 허가하여 주었다. 그러나 청구 외 최○○은 계속하여 자신들의 차량을 다리(교량) 위에 주차하여 청구인과의 마찰로 인하여 조건부 날짜인 2016. 12. 31.까지 청구인과 협의가 되지 아니하여 다리 준공을 받지 못하였다. 이와 같이 피청구인은 조건부로 청구 외 최○○의 주택에 대하여 준공허가를 하여 주었으나, 청구 외 최○○영은 조건부를 충족하지 못하였으므로 피청구인은 당연히 청구 외 최○○의 주택에 대하여 준공허가를 취소하여야 함에도 부당하게 이를 취소하지 않고 있다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 준공 허가 취소처분 불허는 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 4) 보충서면 가) 민원회신의 처분성 인정 대법원은 환경영향평가 대상사업의 시행지 인근 주민들의 공사중지명령 신청에 대한 행정청의 민원 회신 형식의 거부행위에 있어서 구 환경영향평가법의 관련 규정 및 입법 취지 등을 행정처분에 관한 법리에 비추어보면 사업자가 환경영향평가대상사업에 대한 환경영향평가 협의절차를 거치지 아니한 채 그 사업에 관한 공사를 시행하는 경우에는 생활환경 침해를 받을 우려가 있는 주민들이 승인기관의 장에게 그 중지명령을 구할 수 있는 신청권이 있고 승인기관의 장이 위 주민들의 공사중지 명령신청을 거부하는 행위는 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용으로서 비록 이를 민원회신이라는 형식을 통하여 하였더라도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다는 이유로 민원회신 형식의 거부행위의 처분성을 인정한 바 있다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두25449 판결). 행정기관의 민원회신 내용에 따라 그로 인하여 직접적인 권리 침해의 우려가 있는 민원인의 입장에서는 권리 보호를 위하여 민원회신의 취소를 구할 필요가 있는 것이다. 즉 형식이 민원회신인 경우에도 그로 인하여 민원 신청인의 실체상의 권리 침해 발행 우려가 있는 경우에는 해당 민원회신에는 처분성이 인정되어 민원 신청인은 행정심판을 통하여 그 취소를 구할 수 있는 것이다. 청구인 포함 ○○○-○번지 건축물 인근 건축물 소유주들은 자신의 건축물에 대한 진출입 제한과 같은 중대한 권리 침해를 받고 있는 상황이나 피청구인은 ○○○-○번지 건축물에 대한 준공 서류 검토를 하지는 못할망정 이 사건 민원 회신을 통하여 사용승인 완료를 거듭 주장하고 있는 것이다. 따라서 청구인은 자신이 소유하고 있는 건축물에 자유롭게 진출입하기 위해서 즉 자신의 권리 침해를 막고자 ○○○-○번지 건축물에 대한 준공 서류를 검토를 거부하고 건축물 사용승인 취소를 할 수 없다는 이 사건 민원회신 취소를 구할 수밖에 없다. 이 사건 민원회신은 당연히 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당될 수밖에 없는 것이다. 나) 이 사건 건물에 대한 사용승인 취소 필요성 이 사건 행정심판 청구와 같이 ○○○-○번지 건축물 건축주로 인하여 인근 건축물 소유주들 권리가 침해 받고 있는 경우에는 당연히 피청구인이 이 사건 건물 준공 서류를 잘 살펴서 인근 건축물 소유주들의 권리 침해를 구제하는 방법, 즉 공익성 필요를 잘 찾아야 한다. 이 사건 건축물을 보면 피청구인은 애초에 2016. 12. 31.까지 건축주로부터 준공 서류를 제출받지도 않았고 설계대로 시공되었는지도 검사하지도 않았다. 상식적으로 피청구인이 준공 서류 등조차 확인하지 않았는데 「건축법」 외 다른 법률에 따른 준공검사를 완료하였다는 것은 말이 안 된다. 게다가 애초에 190-3번지 건축물 건축주가 피청구인으로부터 부여받은 2016. 12. 31.까지 사용승인을 얻지도 못하여 위 건축물의 사용승인이 위 기간 후에는 존재하지도 않는다. 「건축법」 제22조 제2항에 따른 사용허가가 완료되어 같은 법 제22조 제4항에 따른 다른 법률에 따른 준공검사가 완료되었다는 게 있을 수 없다. 상황이 이러함에도 피청구인은 존재하지도 아니하는 「건축법」 제22조 제2항에 따른 사용승인이 있으니 같은 법 제22조 제4항에 따른 다른 개별적인 법률에 따른 준공검사 역시 완료하여 다시 같은 법 제22조 제2항에 따른 사용승인을 얻는 효과가 생겼다고 주장하고 있으니 비논리적인 억지에 불과하다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 「행정심판법」제3조 제1항은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제2조 제1호는 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 청구인은 이 사건 행정심판 청구서의 청구취지로 “피청구인이 2021. 6. 25.자 청구인에게 한 조건부준공 취소 불허 처분을 취소한다.”라는 재결을 구하는 것으로 기재하였으나, 청구인이 제출한 입증자료에 따르더라도 피청구인은 2021. 6. 25. 청구인에게 청구인이 2021. 5. 28. 피청구인에게 제기한 국민신문고 민원에 대한 회신을 한 사실이 확인되며, 위와 같은 회신은 그 제목이 ‘민원제기에 따른 답변 회신’일 뿐 아니라, 그 내용 또한 청구인이 제기한 민원에 대한 답변에 불과한 점이 확인된다. 즉, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 할 것인바(대법원 2014. 12. 11. 선고 2012두28704 판결 참조), 이 사건 회신은 민원에 대한 답변으로 이는 사실상의 통지에 불과할 뿐이어서 청구인의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하므로 이는 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없고, 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 것이어서 부적법하다고 할 것이므로 이 사건 심판 청구를 각하하여 주기 바란다. 2) 이 사건 본안에 대하여 가) 행정행위를 한 처분청이 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교ㆍ교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두4669 판결, 대법원 2015. 5. 14. 선고 2014두43196 판결 등 참조). 또한 건축허가를 받게 되면 그 허가를 기초로 하여 일정한 사실관계와 법률관계를 형성하게 되므로 그 허가를 취소함에 있어서는 수허가자가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가조건 위반의 정도를 비교교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 함부로 그 허가를 취소할 수 없는 것이므로 건축주가 건축허가내용대로 완공하였으나 건축허가 자체에 하자가 있어서 위법한 건축물이라는 이유로 허가관청이 준공을 거부하려면 건축허가의 취소에 있어서와 같은 조리상의 제약이 따른다고 할 것이고, 만약 당해 건축허가를 취소할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우라면 그 준공도 거부할 수 없다고 할 것이다(대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결 참조). 나) 오○○ 및 최○○은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 및 ○○○-○번지 건축을 위해 필요한 진출입로를 조성할 목적으로 2012. 4. 23.에 사용승인을 득한 후 2013. 10. 1. 공사내용의 변경에 따라 변경 사용승인을 득하였으나, 허가 기간 내에 허가 조건에 따른 준공검사를 득하지 아니한 채 허가 기간(~2016. 12. 31.)이 만료되었고, 허가 기간 만료에 따른 허가 기간 연장 및 허가 조건 준수를 요청하였으나 수허가자인 오○○과 최○○의 갈등으로 인하여 허가 기간 연장 및 준공검사 신청이 제출되지 아니하였으나, 2012. 12. 27.자로 처리된 사용승인에 건설과에서 ‘목적 사용기간(2012. 4. 23.~2016. 12. 31.) 내에 목적 외 사용승인 준공을 득할 것’이라고 협의를 달았으며, 「건축법」제22조 제4항에 따라 건축주가 제2항에 따른 사용승인을 받은 경우에는 사용승인ㆍ준공검사 또는 등록신청 등을 받거나 한 것으로 보나, 구거 점용허가 관련 법은 「건축법」에 저촉사항 없는 점, 건축주가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가조건 위반의 정도를 비교, 교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 사용승인을 취소할 수 없는 점을 감안하면, 피청구인의 민원 회신 내용이 위법·부당하다는 취지의 청구인의 주장 또한 이유 없다. 3) 결론 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구이므로 청구인의 청구를 각하하여 주기 바란다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령

제1조(목적) 이 법은 행정심판 절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분(處分)이나 부작위(不作爲)로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제하고, 아울러 행정의 적정한 운영을 꾀함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지에 대하여 건축신고를 한 자이며, 청구 외 최○○은 이 사건 건축물의 소유자이다. 나) 청구인과 청구 외 최○○은 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 및 이 사건 건축물 주택부지 진출입로 및 대지활용을 목적으로 2012. 4. 23. 같은 리 ○○○번지 구거에 대한 농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용승인, 2013. 10. 1. 같은 리 ○○○번지와 ○○○번지에 대한 농업생산기반시설의 목적 외 사용 변경 승인을 받았다. 다) 피청구인은 2013. 12. 27. 다음과 같이 이 사건 건축물에 대한 사용승인을 하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 라) 청구인은 2021. 5. 28. 피청구인에게 이 사건 건축물에 대한 조건부 준공허가를 취소하여 달라는 취지의 민원을 제기하였다. 마) 피청구인은 2021. 6. 25. 청구인에게 다음과 같이 농업생산기반시설이나 농업생산기반시설 사용허가 취소가 불가하다는 취지의 민원 회신을 하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 2) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 본다. 우선, 대법원은 국민의 신청에 대한 행정청의 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는데, 「건축법」 및 기타 관계 법령에 국민이 행정청에 대하여 제3자에 대한 건축허가의 취소나 준공검사의 취소 또는 제3자 소유의 건축물에 대한 철거 등의 조치를 요구할 수 있다는 취지의 규정이 없고, 같은 법 제79조 제1항은 각 조항 소정의 사유가 있는 경우에 시장·군수·구청장에게 건축허가 등을 취소하거나 건축물의 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있는 권한 내지 권능을 부여한 것에 불과할 뿐, 시장·군수·구청장에게 그러한 의무가 있음을 규정한 것은 아니므로 위 조항들도 그 근거 규정이 될 수 없으며, 그 밖에 조리상 이러한 권리가 인정된다고 볼 수도 없다고 판시하였다(대법원 1999. 12. 7. 선고 97누17568 판결 등 참조). 청구인은 이 사건 회신을 거부 처분으로 간주하여 행정심판을 청구하였으나, 위의 판례에서 설명한 바와 같이 청구인에게 이 사건 건축물 사용승인의 취소를 요구할 법규상, 조리상 신청권이 있다고 할 수 없고, 신청권이 없는 자의 질의(요청)에 대하여 피청구인이 청구인의 요청을 들어줄 수 없다는 내용의 회신은 질의민원에 대한 사실의 통지에 불과할 뿐 새로이 청구인의 법률적 지위에 직접적인 변동을 일으키는 것이 아니므로 처분이라 할 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 것으로 부적법하다 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.