특별관리영업자 지정처분 등 취소청구

피청구인이 2018. 9. 10. 청구인에게 한 특별관리영업 지정 및 정밀검사 대상 분류 처분을 취소한다.

1. 사건개요 가. 청구인이 2018. 1. 8.과 같은 해 1. 24. 2차례에 걸쳐 중국의 ○○푸드(○○ FOODS, 이하 ‘이 사건 수출자’라 한다)로부터 ‘중국산 냉동 대왕오징어’ 98톤(이하 ‘이 사건 제품’이라 한다)을 수입신고하면서 위조된 위생증명서(이하 ‘이 사건 위조 위생증명서’라 한다)를 제출하여 「수입식품안전관리 특별법」(이하 ‘수입식품법’이라 한다) 제20조제1항, 제2항제1호 및 같은 법 시행규칙 제27조제1항제7호를 위반하였다는 이유로, ○○지방식품의약품안전청장(이하 ‘○○청장’이라 한다)은 2018. 9. 7. 수입식품법 제29조제1항제5호 및 같은 법 시행규칙 제46조 등에 따라 청구인에게 1억 1,010만원의 과징금 부과처분(이하 ‘과징금 부과처분’이라 한다)을 하였다. 나. 이에 따라 피청구인은 2018. 9. 10. 수입식품법 제19조제1항·제2항, 같은 법 시행규칙 제26조제1항제3호가목·제2항, 같은 법 제20조 및 제21조, 같은 법 시행규칙 제30조 및 제32조 등에 따라 청구인을 특별관리영업자로 지정하고 이에 따라 처분의 효력발생일로부터 1년간 청구인이 수입할 모든 제품이 정밀검사대상으로 분류됨을 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 해양수산부 고시 ‘대한민국과 중화인민공화국간 수출입 수산물 위생관리(해양수산부고시 제2013-141호, 이하 ’이 사건 고시‘라 한다)’ 제6조제2호에 따른 서식인 위생증명서에는 각 항목별 기재 방법이나 인쇄 방식, 재질, 글자체의 색깔 등 규격은 정하고 있지 않아 중국기업이 아닌 청구인으로서는 외관상 해당국가의 통상적인 위생증명서 형태를 취하고 있는 경우 그 위생증명서를 신뢰할 수밖에 없었고, ♠♠식품의약품안전청장(이하 ‘♠♠청장’이라 한다)도 이 사건 제품 1차 수입 시에는 이 사건 위조 위생증명서를 확인하지 못하였다가 2차 수입 시에서야 이 사건 위조 위생증명서를 확인한 점, 이 사건 수출자도 운송선박 등의 사정으로 중국의 검사·검역 정부기관인 CIQ(China’s Inspection and Quaratine authorities, 이하 ‘중국 검역당국’이라 한다)로부터 발급받은 위생증명서를 위조한 것이라고 확인하고 있으며, 청구인도 위조 위생증명서의 유통을 방지하기 위해 여러 노력을 하였던 점 등을 고려할 때, 청구인은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법임을 인식하면서(대법원 2013. 2. 15. 선고 2011두1870 판결) 이 사건 제품을 수입한 것이 아니므로 단순히 요건이 갖추어지지 아니하였다고 하여 거짓이나 부정한 방법이 있었다고 볼 수 없으며(대법원 2017. 8. 23. 선고 2015두51651 판결) 이 사건 위조 위생증명서는 청구인의 책임 범위 밖에서 일어난 불의의 사고이다. 나. 중국 검역당국도 이 사건 위조 위생증명서의 진본 위생증명서가 이 사건 제품에 대하여 정식으로 발급해 준 것임을 확인하고 있고, 이 사건 제품의 샘플을 채취하여 한국식품학연구원에 정밀검사를 의뢰한 결과에서도 역시 이 사건 제품은 법정 기준을 충족하는 안전한 식품임이 확인되었음에도 청구인은 모든 손해를 감수하며 2018. 4. 1. 이 사건 제품 2차 수입분 전부를 제3국으로 반출까지 완료하였다. 다. 청구인은 이 사건 위조 위생증명서와 관련하여 혐의가 전혀 없어 내사종결 처분을 받았으므로 과징금 부과처분은 더 감경되거나 면제되어야하고, 특정 품목에 대한 법 위반 사실로 인해 전체 품목에 대해 수입을 중지시키도록 제재하고 있는 수입식품법령은 비례의 원칙에 어긋나며 단일 품목을 수입하는 소형업체에 비해 평등의 원칙에도 어긋나 위헌성이 있다. 라. 따라서 과징금 부과처분은 헌법상 자기책임의 원리, 비례의 원칙, 평등의 원칙에 반하여 고도의 위헌성을 가지고 있어 위헌·위법하고 청구인에게 행정법규 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다는 점에서도 위법하여 취소되어야 하므로 과징금 부과처분을 원인 내지 기초로 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 마. 아울러, 피청구인은 이 사건 처분을 하기 전에 청구인에게 어떤 통지나 의견제출 기회도 부여하지 않아 절차적으로 위법하므로 취소되어야 하며, 이 사건 처분으로 인해 청구인은 정밀검사비용 및 창고 보관비용 등 약 21억원의 추가 비용이 예상되며 수입물품 대부분이 식품인 점을 감안하면 매 수입건마다 검사기간이 약 2주 정도 추가 소요되어 상품가치가 떨어지고 원가는 상승하며, 판매가능 기간이 단축됨에 따라 경쟁력을 상실하여 회사의 존망이 위태롭게 되는 피해가 예상되어 지나치게 가혹하고, 과잉금지원칙과 비례원칙에도 반해 위헌·위법하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과할 수 있다고 보는 것이 대법원 판례의 일관된 입장으로, 청구인이 주장하는 내용은 과징금 부과처분의 감경사유에 해당할 뿐이며, 청구인이 이 사건 제품을 수입신고하면서 이 사건 위조 위생증명서를 제출한 것이 확인되는데 이러한 행위는 수입식품법 제20조제2항제1호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수입신고한 경우에 해당하고 청구인과 같은 수입자는 수입신고에 관한 최종적인 책임을 지는 자이다. 나. ♠♠청장이 수입업자 및 수입업무 대리인들에게 중국으로부터 수입하는 식품 등에 대한 위생증명서에 관한 정보들을 ‘수입검사 관련 정보’로 제공하면서 원본 위생증명서는 테두리를 20-40배 확대하였을 때 중국 검역당국 영문 철자가 확인되고 복사할 경우 ‘COPY’라는 문구가 나타나는 것으로 위조 여부 등을 확인할 수 있음을 안내하였는데, 이 사건 위조 위생증명서는 육안으로만 보아도 ‘COPY’라는 문구가 확인되고 테두리 부분에 중국 검역당국 영문 철자도 확인되지 않아 청구인이 조금만 주의를 기울였으면 위조 여부를 확인할 수 있었으므로, 전 국민이 소비 주체가 될 수 있는 수입식품 등의 안전과 품질관리 측면에서 청구인과 같은 수입업자에게는 고의 또는 과실 여부를 막론하고 이 사건 위조 위생증명서를 제출한 행위에 대하여 엄격한 책임을 물어야할 것임에도, ○○청장은 청구인의 주장 등을 고려하여 영업정지 기간을 1/2 감경하였고 영업정지처분에 갈음하여 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 적법하다. 다. 이 사건 처분은 수입식품법 시행규칙 별표 13 Ⅱ. 개별기준 제3호나목에 따른 행정처분에 연속되는 것으로 별도의 의견 청취를 한다고 하여 이 사건 처분이 변경되거나 제외되는 것이 아니므로「행정절차법」 제21조제4항제3호에 따라 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당되어 사전통지 절차를 생략할 수 있다고 할 것이며, 설령 그렇지 않다 하더라도 ♠♠청장이 2018. 2. 13. 청구인에게 이 사건 제품 2차 수입분에 대한 ‘수입식품 등 부적합 통보 및 교육명령 등 영업자 조치사항 통보’를 하면서 이 사건 처분의 내용도 안내하여 청구인에게는 충분한 의견제출 기회가 있었다 할 것이므로 이 사건 처분은 적법한 처분이다. 4. 관계법령 수입식품안전관리 특별법 제19조, 제20조, 제21조, 제40조, 제41조 수입식품안전관리 특별법 시행령 제14조제1항제11호 수입식품안전관리 특별법 시행규칙 제26조, 제30조, 제32조, 제50조, 별표 9 2. 다. 3), 별표 10 3. 가, 별표 15 4. 행정절차법 제21조, 제22조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 수입식품 등의 수입신고서, 수입신고필증, 송장, 신용장, 피청구인과 ○○청장 및 ♠♠청장이 발송한 공문, 시험성적서, 수입검사 관련 정보, 반송신고필증, 처분사전통지, 행정처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 수출입업을 주업으로 하는 법인으로 식품의 생산 및 판매를 주업으로 하는 ○○푸드 주식회사로부터 수입대행 의뢰를 받고 2018. 1. 8. 이 사건 제품 49톤(이하 ‘이 사건 제품 1차 수입분’이라 한다)을 미화 9만 5,550달러에, 2018. 1. 24. 이 사건 제품 49톤(이하 ‘이 사건 제품 2차 수입분’이라 한다)을 미화 9만 5,394달러에 수입하면서 피청구인에게 이 사건 위조 위생증명서를 첨부하여 수입신고서를 제출하였다. 나. 이 사건 제품 수입 관련 신용장에 기재된 계약조건에 따르면, 위생증명서를 포함한 각종 증명서를 첨부하고 이 사건 수출자가 대한민국의 권한 있는 당국의 기준에 맞지 않는 상품을 보내는 등의 부정한 행위를 할 경우 배상책임을 진다고 되어 있다. 다. ♠♠청장은 2018. 1. 25. 청구인에게 이 사건 제품 수입신고 시 제출된 위생증명서의 진위여부 판별을 위해 민원처리가 지연될 수 있음을 안내한 후 2018. 1. 26. 피청구인에게 동 위생증명서에 다음과 같은 위조 의심 내용이 확인된다며 진위 여부에 대한 확인을 요청하였다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 ┌───────┬───────────────────────────────────────┐ │주요 확인내용 │확인결과 │ ├───────┼───────────────────────────────────────┤ │COPY 문구 여부│연두색 바탕 증명서의 원본 자체에 ‘COPY’라는 문구가 확인됨 │ ├───────┼───────────────────────────────────────┤ │가장자리 확대 │‘CHINA INSPECTION AND QUARANTINE’의 문자가 확인되지 않음 │ ├───────┼───────────────────────────────────────┤ │자외선 조사 │- ‘CIQ’마크의 글자에서 형광녹색이 발현되지 않고 마크의 주위에서 형광청색이 │ │ │발현되며, │ │ │- ‘ORIGINAL’마크는 형광적색이 아닌 형광주황이 발현됨 │ └───────┴───────────────────────────────────────┘ </img> 라. 피청구인은 2018. 1. 29. 해양수산부장관을 통해 주중국대사에게 이 사건 위조 위생증명서의 진위 여부 확인을 요청하였고, 주중국대사는 2018. 2. 6. 해양수산부장관에게 이 사건 위조 위생증명서가 ‘허위’라고 통보하였으며 해양수산부장관은 2018. 2. 8. 이러한 내용을 피청구인에게 통보하였다. 마. 이 사건 제품을 운송하였던 ○○해운의 화물추적 조회 결과자료와 스케쥴 변경 통지내용 등에 따르면, 이 사건 제품 1차 수입분은 2017. 12. 19. 출항예정이었다가 2017. 12. 27.로 변경되었고, 이 사건 제품 2차 수입분은 2017. 12. 18. 출항예정이었다가 2017. 12. 31.로 변경되었다. 바. 청구인이 2018. 1. 25. 위생증명서의 위조 여부에 대해 확인을 요구하자, 이 사건 수출자는 2018. 1. 25. 모두 진본이라고 회신하였다가 2018. 1. 29. 다시 회신하면서 동 위생증명서가 위조본임을 인정하였다. 사. ♠♠청장은 2018. 2. 13. 청구인에게 다음과 같은 사실을 통지하였다. - 다 음 - ○ 이 사건 제품 2차 수입분이 위조 위생증명서 제출을 이유로 부적합 판정됨 ○ 허위신고로 행정처분을 받은 영업자는 특별관리수입자로 지정 될 수 있음 ○ 특별관리수입자가 수입하는 수입식품 등은 1년간 정밀검사를 실시 ○ 수입식품 등 부적합 통보, 교육명령 및 부적합으로 판정된 제품은 부적합 통보일로부터 1년 이내에 수출국으로 반송 또는 다른 나라로 반출하거나 폐기하여야 함 ○ 청구인을 관할하는 피청구인에게 이 사건 위조 위생증명서와 관련하여 청구인에 대한 행정처분을 요청 아. ○○청장은 청구인이 이 사건 제품을 수입하면서 이 사건 위조 위생증명서를 제출하였다는 이유로 2018. 2. 23. 청구인에게 2개월의 영업정지처분을 사전통지하면서 2018. 3. 12.까지 의견을 제출하도록 안내하였다. 자. 청구인은 중국 검역당국이 2018. 3. 20. 발급한 증명서를 제출하였는데, 동 증명서에는 “이 사건 제품에 대한 수의(위생)증명서를 발급하였음을 증명하며 중국 검역당국이 보관하고 있는 해당 증서 부본의 사본을 첨부한다.“라고 기재되어 있다. 차. ○○청장이 2018. 3. 29. 이 사건의 수사를 이첩하자, 피청구인 소속 위해사범중앙조사단은 2018. 6. 22. 이 사건 위조 위생증명서에 대해 조사한 결과 ‘고의를 입증할만한 증거가 확인되지 않아 ○○지방검찰청 지휘를 받아 혐의없음 의견’으로 내사 종결함을 ○○청장에게 통보하였다. 카. ○○청장은 청구인에게 앞서 사전통지했던 영업정지 2개월을 1개월로 감경한 후 다시 이에 갈음하는 과징금 액수를 산출하여 2018. 9. 7. 청구인에게 1억 1,010만원의 과징금을 부과하였다. 타. 피청구인은 2018. 9. 10. 청구인에게 ‘특별관리영업자 지정 및 정밀검사 대상 알림’이라는 제목의 공문으로 이 사건 처분을 하였는데, 세부내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ ○○청장의 과징금 부과처분과 관련임 ○ 청구인은 수입식품법 제19조 및 같은 법 시행규칙 제26조제1항제3호에 따라 과징금 부과처분을 받아 그 효력이 발생한 날부터 1년간 특별관리영업자로 지정·관리됨 ○ 특별관리영업자로 지정되는 경우 수입식품법 제20조 및 제21조, 같은 법 시행규칙 제30조 및 제32조에 따라 특별관리영업자로 지정·관리되는 기간동안 수입하는 모든 제품에 대하여 정밀검사를 실시하도록 하고 있음에 따라 과징금 부과처분의 효력이 발생한 날(2018. 9. 7.)로부터 1년간 수입되는 모든 제품은 정밀검사대상으로 분류됨 파. ○○○○○○연구원이 발급한 시험성적서에 따르면, 이 사건 제품은 국립수산물품질관리원고시 제2016-3호 별표 1에 따른 총수은, 납, 카드뮴에 관한 정밀검사기준을 충족하는 것으로 기재되어 있다. 하. ○○세관이 발급한 반송신고필증에 따르면, 청구인은 2018. 3. 29. 이 사건 제품 2차 수입분 전량을 미화 9만 5,550달러에 일본으로 재수출하였다. 거. ○○청장이 제출한 청구인의 수입실적 내역에 따르면, 청구인은 2017. 12. 29.부터 2018. 3. 5.까지의 기간 동안 중국에서 14회에 걸쳐 냉동오징어를 수입한 것을 포함하여 총 38회 수입하였다. 너. ♠♠청장은 2017. 2. 17. ‘중국 정부증명서 위조여부 확인 등 당부사항 알림’이라는 제목으로 수입검사 관련 정보(2017-36)를 공지하였는데, 정보내용에는 “최근 수입검사 과정에서 위조한 중국 정부증명서를 적발하는 사례가 있었습니다. 이와 같이 수입신고 시 서류를 허위로 제출하는 경우에는 수입식품법 제20조 및 같은 법 시행규칙 제27조에 따라 행정처분 및 고발되는 등의 조치가 이루어짐을 알려드리니 향후 동일한 사례가 재발하지 않도록 각별한 주의를 바랍니다. 다만 수입신고 전 중국 정부증명서가 위조로 의심되거나 기타 궁금한 사항은 ♠♠청장 수입관리과에 문의(○○○-602-○○○○)하시기 바랍니다.”라고 기재되어 있다. 더. ♠♠청장이 2017. 4. 19.부터 2일간 ‘수입영업자 대상 맞춤형 민원설명회’를 개최하고 작성한 결과보고서 2페이지에는 위조 위생증명서 감별방법에 대한 안내를 실시한 것으로 기재되어 있으며 참석자 명단에 청구인의 수입대행업체인 관세법인 ○○의 담당자가 참석 서명을 한 것으로 확인된다. 러. ♠♠청장은 2017. 7. 4. ‘중국 정부증명서 위조여부 확인 등 당부사항 알림’이라는 제목으로 수입검사 관련 정보(2017-131)를 공지하였는데, 정보내용은 다음과 같으며 ♠♠청장의 동보팩스 시스템상 2017. 7. 4. 청구인과 관세법인 ○○의 팩스번호로 정보내용이 송신된 것으로 확인된다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │1) 최근 수입검사 과정에서 위조한 중국 정부증명서 제출 사례가 있어 아래와 같이 당부사항을 재차 │ │알려드리니 향후 동일한 사례가 재발하지 않도록 각별히 주의를 바랍니다. │ │ ① 위반사항 │ │ - 수입신고 관련 서류를 허위로 제출하는 경우 │ │ ② 위반 시 조치사항 │ │ - (행정처분) 영업정지 2개월(1차), 4개월(2차), 영업등록 취소(3차) 및 고발 │ │ - (검사강화) 행정처분을 받기 전까지 정밀검사 10회 및 특별관리영업자 지정으로 1년간 정밀검사 │ │실시 │ │2) 아울러 수입신고 전 중국 정부위생증명서를 복사하였을 때 복사한 용지에 ‘COPY’라는 글자 또는 증 │ │명서 테두리를 20~40배 확대하였을 때 영문글자 등이 나타나지 않는 등 위조로 의심되거나, 이와 │ │관련 기타 궁금한 사항은 ♠♠청장 수입관리과(○○○-○○○-○○○○)로 문의하시기 바랍니다. │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 머. 청구인의 내부 메일 자료 사본에 따르면, 2017. 2. 17.과 같은 해 7. 4. 내부 직원들이 중국 정부증명서 위조 서류 등에 대한 경각심을 가지도록 당부하는 내용이 기재되어 있다. 버. ♠♠청장은 2019. 1. 25. ‘수입 냉동오징어 현장(관능)검사 강화 알림’이라는 제목으로 수입검사 관련 정보(2019-16)를 공지하였는데, 정보내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 ┌────────────────────────────────────────────────┐ │국내 오징어 가격 상승에 따라 외관(형태) 등이 불량한 냉동오징어가 수입되어 부적합 처분된 사례가 │ │있어 냉동오징어의 현장(관능)검사를 강화함을 알려드리니, 수입관련 영업자는 수입하는 제품에 대한 │ │품질관리를 철저히 하여 양질의 수산물이 수입·유통될 수 있도록 협조해 주시기 바랍니다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 서. 청구인의 수입대행업체인 관세법인 ○○(주식회사 ○○)의 부장인 이○○이 2019. 2. 21. 작성한 진술서에 따르면, ‘20여 년간 수산물 위생증명서를 검토한 베테랑 전문가로서도 위생증명서가 위조된 사례를 보지 못했을 정도로 위생증명서가 위조되는 경우가 극히 희귀한 일이며, 통상적인 경우에 육안으로 그 차이를 식별하기는 매우 어렵고 피청구인도 이런 부분에 대하여 충분히 교육 및 훈련 기회를 제공하거나 장비를 제공해주지도 않았다’라는 내용이 기재되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「행정심판법」제2조제1호에 따르면 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제3조제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제5조에 따르면, 행정심판의 종류는 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 취소심판, 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 무효등확인심판, 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 의무이행심판이 있다고 되어 있다. 2) 수입식품법 제20조제1항·제2항에 따르면, 영업자가 판매를 목적으로 하거나 영업상 사용할 목적으로 수입식품 등을 수입(수입신고 대행을 포함한다)하려면 해당 수입식품 등을 총리령으로 정하는 바에 따라 식품의약품안전처장에게 수입신고를 하여야 하고(제1항), 제1항에 따라 수입신고를 하려는 자 또는 수입신고를 한 자는 수입식품 등의 안전과 품질에 대하여 책임을 지며, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수입신고하는 행위 등을 하여서는 아니 된다고 되어 있다(제2항). 3) 한편 수입식품법 제19조제1항·제2항, 같은 법 시행규칙 제26조제1항제3호 가목·제2항에 따르면, 식품의약품안전처장은 수입식품 등의 안전과 품질관리를 위하여 영업자에 대하여 수입식품 등의 검사결과, 위반 이력, 국내외 식품안전정보 등에 따라 영업자를 구분하여 차등 관리할 수 있는데, 법 제20조제2항을 위반하여 안전성이 미확보된 수입식품 등을 수입신고하여 영업정지처분을 받은 수입식품 등 수입·판매업자로서, 영업정지처분의 효력이 발생한 날(영업정지 처분을 갈음하여 과징금을 부과하는 경우에는 과징금처분을 받은 날)부터 1년이 지나지 아니한 자는 특별관리영업자로 구분하여 법 제21조에 따른 수입검사 시 차등 관리할 수 있다고 되어 있다. 4) 또한 같은 법 제21조제1항·제2항·제5항에 따르면, 식품의약품안전처장은 영업자가 판매를 목적으로 하거나 영업상 사용할 목적으로 수입식품 등을 수입하기 위해 수입신고된 수입식품 등에 대하여 통관 절차가 끝나기 전에 관계 공무원이나 검사기관으로 하여금 필요한 검사를 하게 하여야 하는데, 동 검사를 할 때에는 수입식품 등의 검사이력, 국내외 식품안전정보 등에 따라 수입식품 등을 구분하여 차등 검사할 수 있다고 되어 있고, 동 검사의 종류·대상·방법 및 절차, 검사항목, 조건 등과 수입식품 등의 구분 검사 등에 관하여 필요한 사항은 총리령으로 정한다고 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제27조제1항, 제30조제1항, 제32조, 제50조, [별표 9] 2. 다. 3), [별표 10] 3. 가., [별표 15] 4. 가.에 따르면, 특별관리영업자에 해당하는 자가 수입하는 수입식품 등은 특별관리영업자로 지정된 기간 동안 3등급 수입식품으로 지정하여, 해당 3등급 수입식품 등의 수입신고서에 「식품·의약품분야 시험·검사 등에 관한 법률」 제8조에 따른 국외시험·검사기관이 정밀검사를 하여 발행한 시험·검사성적서를 첨부하여 수입식품 등의 통관장소를 관할하는 지방식품의약품안전청장에게 제출하여야 하고, 지방식품의약품안전청장은 위와 같은 수입신고를 받은 경우 해당 수입식품 등에 대한 정밀검사 결과가 적합하다고 인정되는 경우에는 수입신고를 한 자에게 수입식품 등의 수입신고확인증을 발급하여야 하며, 수입식품 등의 검사수수료는 「식품·의약품분야 시험·검사 수수료에 관한 규정」에서 정하는 시험·검사수수료에 따른다고 되어 있다. 5)「행정절차법」제21조제1항·제4항제3호 및 제22조제1항·제3항·제4항에 따르면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 사전통지 및 의견제출의 기회를 주어야 하나, 다만 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 위 절차를 생략할 수 있다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 우선 청구인은 이 사건 처분은 과징금 부과처분을 원인 내지 기초로 하는바, 과징금 부과처분이 위헌·위법한 것이므로 그에 기초한 이 사건 처분 역시 적법성을 인정받을 수 없다는 취지로 주장한다. 살피건대, 관계법령 및 위 인정사실 등에 따르면, ① 수입식품법 제20조제2항에서는 수입신고를 하려는 자 또는 수입신고를 한 자는 수입식품 등의 안전과 품질에 대하여 책임을 지며, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수입신고하는 행위 등을 하여서는 아니 된다고 정하고 있고, 원칙적으로 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는데(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177판결 등 참조), 이는 제재조치의 실효성을 제고하고 제재조치에 의하여 달성하려는 행정목적을 관철시키기 위한 것이며 수입식품법에서 영업자가 수입신고를 하는 경우 원본 위생증명서를 첨부하도록 한 목적은 이를 통해 수입하려는 식품의 안전과 품질을 담보하여 장래에 발생할 수 있는 위생상의 위해를 방지하려는 것인 점, ② 이 사건 위조 위생증명서는 육안으로도 원본 자체에 ‘COPY’라는 문구가 확인되고, 가장자리부분을 확대했을 때 중국 검역당국의 영문 표시가 인쇄되지 않은 것으로 확인되는데, ♠♠청장은 수입검사 관련 정보 등을 공지하면서 이러한 내용을 안내하고 위조로 의심되거나, 이와 관련 기타 궁금한 사항에 대하여 문의하도록 안내하였었던 것으로 확인되는 등의 사정으로 보아 청구인이 이 사건 위조 위생증명서를 통상적인 주의의무를 기울여 확인했더라면 육안으로도 원본이 아님을 발견할 수 있었다고 추정되므로 이 사건 고시의 위생증명서 서식에 인쇄 방식, 재질, 글자체의 색깔 등의 규격을 정하고 있지 않아 이 사건 위조 위생증명서를 신뢰할 수밖에 없었다는 청구인의 주장은 받아들이기 어려운 점, ③ 더구나 청구인은 수출입업을 주업으로 하는 법인으로 상당히 많은 양의 수산물을 중국에서 수입해 왔으며 특히 이 사건 제품과 유사한 냉동오징어를 2017. 12. 29.부터 2018. 3. 5.까지 중국으로부터 수차례 수입한 것으로 확인되어 위생증명서 등 관계서류가 위조되었는지 더욱 면밀히 확인할 의무가 있다고 할 것인 점, ④ ○○청장의 요청에 의해 피청구인 소속 위해사범중앙조사단이 이 사건 위조 위생증명서 제출건에 관하여 수사한 결과 고의를 입증할만한 증거가 확인되지 않아 ○○지방검찰청 지휘를 받아 혐의없음으로 종결 처분을 하였다 하더라도 이는 엄격증명을 요구하는 형사법체계에서 증거불충분으로 범죄사실이 부인된 것일 뿐이고 청구인의 동일한 행위에 대하여 행정처분의 대상이 되는지 여부는 청구인의 형사처벌 여부와는 별개로 독자적으로 판단하여야 할 것인 점, ⑤ 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 등을 객관적으로 비교 교량하여 판단하여야 하는데(대법원 1990. 5. 11. 선고 90누1069판결, 2000. 4. 7. 선고 98두11779판결 등 참조), 이 사건 제품 1차 수입분은 정상적으로 통관되어 국내에 유통되었고 이 사건 제품 2차 수입분도 수입한 가격 이상으로 재수출하여 경제적 불이익을 상당부분 줄인 것으로 보이는 점, ⑥ 청구인이 주장하는 사유들은 과징금 부과처분의 경감사유에 해당하는 것으로 보이고 피청구인으로서는 청구인의 주장과 모든 사정을 고려하여 영업정지 2개월의 처분을 영업정지 1개월로 감경하고 그에 해당하는 과징금으로 변경한 것인 점, ⑦ 현실에서 수입식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해를 방지하기 위한 단속의 필요성과 그 일관성 제고라는 측면까지 아울러 참작하면, 관계법령에서 정하고 있는 범위를 벗어나는 처분을 하기 위해서는 그 기준을 준수한 행정처분을 할 경우 공익상 필요와 상대방이 받게 되는 불이익 등과 사이에 현저한 불균형이 발생한다는 등의 특별한 사정이 있어야 하는데, 과징금 부과처분의 경우 전 국민을 대상으로 하는 수입식품의 안전과 품질보장을 위해 수입신고자로 하여금 진정한 위생증명서의 제출을 강제함으로써 결국 위조된 위생증명서가 사용되는 것을 방지할 공익상의 필요에서 행해진 것으로 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 받는 불이익이 위와 같은 공익상 필요보다 막대하다거나 양자 사이에 현저한 불균형이 발생한다고 보이지 않는 점 등을 고려하면, 과징금 부과처분은 위법·부당하다고 볼 수 없으며 과징금 부과처분의 위법·부당을 이유로 이 사건 처분을 취소해 달라는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 한편 피청구인은 ♠♠청장이 2018. 2. 13. 청구인에게 이 사건 처분의 내용을 안내하였고 과징금 부과처분이 있었을 당시 청구인에게 의견제출의 기회가 있었으므로 이 사건 처분을 함에 있어서는 사전통지가 명백히 불필요했다는 취지의 주장을 하고 있다. 살피건대, 이 사건 처분은 수입신고 서류를 허위로 제출하여 과징금 부과처분을 받고 동 처분의 효력이 발생한 날부터 1년이 지나지 아니한 자를 특별관리영업자로 지정하여 그 기간 동안 해당 수입업자가 수입하는 모든 제품에 대하여 정밀검사를 실시함으로써 수입식품 등 관련 영업자에 대한 관리를 강화하고 수입식품 등의 안전성을 제고하기 위한 제도로서, 수입신고 서류의 허위 제출에 대한 제재로서의 과징금 부과처분과는 그 성질이나 목적을 달리하는 별개의 처분이고, 수입식품법 시행규칙 제26조제1항의 문언상 수입신고 서류의 허위제출을 이유로 과징금 부과처분을 받았다고 해서 해당 수입업자를 반드시 특별관리영업자로 지정을 해야 하는 것도 아니며, 이 사건 위조 위생증명서를 적발한 ♠♠청장이 2018. 2. 13. 이 사건 제품 2차 수입분에 대한 부적합 통보를 하면서 청구인에게 한 통지의 내용을 살펴보면 특별관리영업자 지정과 관련된 수입식품법령의 규정을 단순 안내한 것에 불과하여 이를 두고「행정절차법」제21조제1항의 요건을 갖춘 사전통지라고 보기 어려울 뿐 아니라 ♠♠청장은 이 사건과 관련된 과징금 부과 내지 이 사건 처분을 한 행정청이 아닌 점에 비추어 보면, 이 사건 처분이 과징금 부과처분을 전제로 하고, ○○청장이 과징금 부과처분에 대한 사전통지 내지 의견제출 기회를 부여했다고 해서 피청구인의 이 사건 처분을「행정절차법」제21조제4항제3호 소정의 “해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우”로 보기는 어렵다고 할 것이므로 결국 이 사건 처분은「행정절차법」제21조 및 제22조의 사전통지 및 의견제출의 절차를 거치지 않은 것으로 볼 수밖에 없으므로 이와 관련한 피청구인의 주장은 받아들일 수 없고, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 수입식품안전관리 특별법 제19조, 제20조, 제21조, 제40조, 제41조 수입식품안전관리 특별법 시행령 제14조제1항제11호 수입식품안전관리 특별법 시행규칙 제26조, 제30조, 제32조, 제50조, 별표 9 2. 다. 3), 별표 10 3. 가, 별표 15 4. 행정절차법 제21조, 제22조 참조 판례 대법원 1990. 5. 11. 선고 90누1069판결 대법원2000. 4. 7. 선고 98두11779판결 대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177판결 대법원 2013. 2. 15. 선고 2011두1870 판결 대법원 2017. 8. 23. 선고 2015두51651 판결