【주문】
청구인의 청구를 각하한다.
【이유】
1. 사건개요
가. 청 구 인 : ○○개발 주식회사
나. 피청구인 : ○○군수
다. 청구내용
청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지에 주소를 하고 종합건설업(토목공사업 제170108호)을 영위하는 자로, 2013. 2. 25. 피청구인과 ‘○○군관리계획(○○배수지) 설치사업’ 공사 도급계약(총 공사비: 483,228천원, 도급액: 94,192천원)을 체결하고 공사를 진행하였으나 준공기간인 2013. 10. 29.보다 17일을 초과하여 2013. 11. 15. 준공 완료하였다는 사유로 지연배상금 1,520,430원 부과 통보를 받았으며, 이로 인해 2013. 12. 5. 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행 기준」에 의거 ‘6개월 이내에 10일 이상 지연배상금 부과로 신용이 떨어져 계약체결이 곤란하다고 판단되는 자’에 해당한다는 사유로 수의계약 결격 대상자 통보를 받고, 그 취소를 청구한 사건이다.
2. 청구인 주장의 요지
가. 청구인은 경남 ○○군 ○○읍 ○○리에서 ○○개발(주) 종합건설회사를 운영하는 자이다.
나. 청구인은 피청구인이 발주한 ○○군 ○○배수지 설치사업 공사를 하였다. 공사를 진행하면서 청구인은 몇 번의 준공기일을 연장하였고, 공사 준칙을 충실히 지켜가며 혼신의 힘을 다하여 열심히 일하여 왔다. 준공기일 연장 내역 및 그 사유는 아래와 같다.
1) 착공연월일 : 2013. 3. 3. 준공연월일 : 2013. 5. 31.
2) 공사기간 변경(4차)
- 1차 : 당초 2013. 3. 3. ~ 2013. 5. 31. → 변경 2013. 3. 3. ~ 2013. 7. 21.
- 2차 : 2013. 3. 3. ~ 2013. 10. 19.
- 3차 : 2013. 3. 3. ~ 2013. 10. 29.
- 4차 : 2013. 3. 3. ~ 2013. 11. 8.
다. 공사 진행 과정과 그 내용
1) 위 공사기간 변경 1차(2013. 3. 3. ~ 2013. 7. 21.)는 피청구인이 공사대상 토지에 대하여 보상이 되지 않아 공사가 중지된 사항이다.
2) 위 공사기간 변경 2차(2013. 3. 3. ~ 2013. 10. 19.)는 관급자재수급의 어려움으로 공사 진행이 원활하지 못하여 공사 기간의 지연이 발생된 것으로, 위 공사 자재 중 물탱크 연결수도관 250T자 관급자재는 수급 지연으로 타 공정 공사를 못하고 대기하는 일수가 많았다.
3) 위 공사기관 변경 3차(2013. 3. 3. ~ 2013. 10. 29.), 4차(2013. 3. 3. ~ 2013. 11. 8.)에 대하여 보면 그 사유는 다음과 같다. 이 사건 공사는 두 개의 전문업체가 하는 공사였다. 기초공사 및 제수변실 공사, 유량계실 공사와 물탱크설치 공사를 할 수 있도록 전반적인 공사는 청구인이 맡고, 제수변실에서 물탱크와 연결하는 배관공사는 발주처인 피청구인이 다른 업체에게 발주하였는데, 그런 과정에서 공사가 지연되었고, 공사를 마치고 청구인 회사가 인계받은 시점이 준공일을 하루 넘긴 2013. 10. 30.에 인계받게 됨에 따라 발주처인 피청구인은 준공기일을 10일간 연장하였다.
4) 그러나 2013. 10. 31.부터 10일 만에 공사를 준공하라는 것은 정말 이해가 되지 않는다. 당시 남은 공정인 700톤의 물탱크 설치 공사를 할 수 없는 기일이었다. 당시 작업은 일반 성토작업만 하는 공사가 아니었고, 첨단 다짐공사 및 무거운 물탱크 설치를 위한 철근 배근공사, 제반시설 공사를 하기에는 도저히 불가능한 준공기일이었던 것이다. 그리하여 청구인은 인부를 3~4배 더 투입하고, 작업시간을 연장하여 열심히 작업하였으나, 도저히 준공기일 내 공사를 마칠 수 없었다.
라. 공사준공일이 2013. 11. 8.인데, 청구인이 이 사건 공사를 완료 후 2013. 11. 4. 준공검사 서류를 제출하면서 준공검사를 의뢰하여, 2013. 11. 7. 피청구인 소속 공사감독이 현장을 확인하고, 공사감독관(○○군 상하수도사업소 상수도담당)에게 결재를 받는 데로 연락을 주겠다고 하였으나, 그 시일이 일주일 정도 소요됨에 따라 청구인은 2~3회 독촉을 하게 되었다. 그때마다 공사감독은 준공검사 기간이 14일이니 기다리라고 하였다.
마. 공사 준공이 지연된 사정
- 관급자재(수도관 250T 부품)의 수급 지연으로 공사 공정이 지연됨
- 타 업체의 공사지연으로 준공기일이 10일 연장됨(타 업체의 발주는 피청구인이 한 것이며, 일방적으로 준공기일 연장을 결정함)
- 이후 연장된 준공기일 10일로는 남은 공정을 소화하기에 불가능한 상황이었음
- 공사 감독의 현장 점검 후 공사감독관(담당 계장)의 준공검사 실시가 7일 정도 지연되었음
1) 상기 위와 같은 사정으로 준공검사 기일이 16일 지연되었고, 청구인은 이를 이유로 지연배상금 1,520,430원 부과와 6개월간 입찰제한 및 수의계약을 못한다는 처분을 받았다.
2) 이는 너무나 과도한 처분으로 이 건 취소를 구하는 바이다. 청구인은 공사업주로서 정해진 기일에 공사를 마치고 다른 공사를 하고 싶었던 마음이 간절하였으나, 위와 같이 청구인의 의지와 상관없는 사유, 즉 토지보상, 기자재 수급 지연, 타 업체의 공사 지연 등과 같은 본인과 무관한 사유로 준공기일을 초과하게 되어 준공계를 제출하였음에도, 준공지연에 대한 책임을 청구인에게 묻는 것은 ‘갑’의 과도한 결정이다.
바. 요즘 같은 어려운 경제 불황 속에 관내 6개월간 입찰 참가 제한 및 수의계약 결격 처분은 청구인 같은 기업으로서는 사형선고와 다름없다. 이에 이 사건 처분의 취소를 구하는 바이다.
3. 피청구인 주장의 요지
가. 청구인 주장에 대한 답변
1) 공사기간의 변경 중 1차(2013. 3. 3. ~ 2013. 7. 21.)는 ○○군에서 공사대상 토지에 대하여 보상이 되지 않아 공사 중지한 사항이라는 주장에 대하여,
당초 공사기간은 2013. 3. 3. ~ 2013. 5. 31.까지였으나, 배수지 설치부지 편입 토지 보상 협의지연으로 2013. 3. 25. 시공 중지 하였고, 2013. 4월 말경 편입 토지소유자와 보상협의가 완료되어, 2013. 5. 16. 공사시공 중지는 해지하여 공사기간을 2013. 3. 3. ~ 2013. 7. 21.로 변경하였다.
2) 공사기간 변경 중 2차(2013. 3. 3. ~ 2013. 10. 19.)에 대하여 관급자재 수급의 어려움으로 불가피하게 공사가 지연되었다는 주장에 대하여,
2013. 5. 16. 시공중지 해지를 하였음에도 사업 시행이 되지 않아 수 차례 구두로 시공을 촉구하였고, 토공작업 일부 시작 후에도 50여일 정도 공사를 중단하고 있어 또다시 구두로 시공촉구를 하였으며, 시공 중 현장 확인 결과 제수변실 시공이 설계와 상이하여 2013. 8. 12. 현장 시정조치를 하였으나, 2013. 8. 22.까지 이행되지 않고 시공중단 상태에 있어 2013. 8. 23. 공사 재시공 촉구 통보를 하였으나 이후에도 즉시 시공하지 않고 상당한 기간을 지체하였다.
청구인은 2013. 3월 계약 이후 전체 예정공정표에 맞춰 시공을 해야 함에도, 준공기한이 임박하여 시공을 하니 당연히 공사기간이 부족할 수밖에 없었으며, 제수변에서 물탱크와 연결수도관 250T 자재가 2013. 10. 19. 공급되어 2013. 10. 19. ~ 2013. 10. 20. 기간 중 작업을 추진하여 완료하였다. 따라서 전체적인 공사기간에서 관급자재 지연으로 대기 일수가 많았다기보다는 시공사인 청구인이 현장의 공정관리를 제대로 하지 않아 지연된 것이다.
3) 공사 기간 연장 중 3차(2013. 3. 3. ~ 2013. 10. 29.), 4차(2013. 3. 3. ~ 2013. 11. 8.)에 대하여 타 업체의 공사 지연으로 청구인은 준공일을 하루 넘긴 2013. 10. 30.에 인계받게 되었고, 이로 인하여 발주처인 피청구인은 일방적으로 10일의 공사 기간을 연장하였다는 주장에 대하여,
이 사건 공사와 관련하여 기초, 제수변실, 유량계실, 토공 작업은 청구인인 ○○개발 주식회사에서 시공하였으며, 제수변실에서 물탱크와 연결하는 배관공사는 ○○토건(주) 시공하였다. 수도관 250T 자재가 2013. 10. 19. 공급되어 2013. 10. 19. ~ 2013. 10. 20. 기간 중 작업을 추진하여 완료하였고, 이후 청구인인 ○○개발 주식회사가 2013. 10. 21.부터 잔여 공정인 물탱크 기초콘크리트 타설 작업에 대하여 공사를 추진하였다.
4) 이후 청구인은 남은 공정에 대하여 2013. 10. 31.부터 10일 안에 준공하라고 하는 것은 도저히 불가능 한 것으로, 많은 근로자를 투입하고 작업시간을 연장하면서 열심히 작업을 하였으나, 준공 기일 내 작업을 마칠 수 없었다는 주장에 대하여,
추가 공정(제수변실에서 물탱크와 연결 수도관 배관공정)으로 인해 지체된 일수 등을 감안하여 준공기한을 2013. 10. 18.에서 10일 연장하여 실제 공사기간은 2013. 3. 3. ~ 2013. 10. 29.까지 변경됨에 따라, 이 사건 사업의 공사기간은 10일이 아니고 2013. 3. 3. ~ 2013. 10. 29.까지로 시공을 하기에 충분한 공사기간이 되었으며, 이에 관급자재 수불 지연으로 공사 지연되었다는 것은 사실이 아니다.
5) 청구인은 2013. 11. 4. 준공서류를 제출하면서 준공검사를 의뢰하였으나 공사감독관의 결재 등 준공검사가 지체되었다는 주장에 대하여,
물탱크 연결수도관 배관공사의 추가 공종에 따라 공사기간을 10일 연장하여 2013. 10. 29.이 준공 예정일이었으나, 공사가 전체적으로 미 준공된 상태에서 2013. 11. 1. 청구인으로부터 준공신고서가 제출되어, 2013. 11. 4. 준공 검사한 결과, 설계도서와 맞지 않는 일부 공종과 현장 마무리 정리 미비 등의 지적사항이 있어, 2013. 11. 6. 청구인에게 재시공 통보하고 완료시 확인 증거 사진을 첨부하여 결과 제출토록 하였으며, 2013. 11. 15. 청구인으로부터 준공신고서를 추가로 접수되었으며, 2013. 11. 15. 공사현장을 확인한 후 최종 준공검사를 하였다. 준공검사는 청구인이 제출한 ○○군 계획시설(○○배수지)설치사업 준공검사 결과에 따른 미비사항 수정·보완조치가 접수된 2013. 11. 15. 당일 실시하였으며, 준공검사가 지연된 일수는 없다.
6) 청구인의 의지와 상관없는 토지보상, 기자재수급 지연, 타 업체 공사 지연 등의 사유로 준공기일을 초과하였다고 판단하고 처벌하는 것은 피청구인이 과도한 ‘갑’의 판단이라는 주장에 대하여,
최초 준공신고서 접수는 공사 준공기한 2013. 10. 29.이 3일 지난 2013. 11. 1.자로 접수 되었으며, 준공검사 중 시정조치 사항이 발생하여 2013. 11. 6. 재시공 공문통보를 하였다. 그리고 재시공을 완료한 시점인 2013. 11. 15. 준공검사를 실시한 결과 17일의 공사 준공 지체가 발생하였다. 이에 피청구인은 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」{행정안정부 예규 제437호(2012. 12. 24.)} 제13장 공사계약 일반조건 제8절 계약이행의 지체에 따라 준공기한(2013. 10. 29.)에서 최종준공검사 완료일(2013. 11. 15.)까지를 지체일수로 산정하여 지체 17일을 부과하였다.
그리고 지체 17일은 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」{행정안정부 예규 제437호(2012. 12. 24.)} 제5장 수의계약 운영요령 제3절 수의계약 대상과 운영요령 나. 수의계약 요령 9) [별표 1]에서는 수의계약시 결격사유(⑤ 견적서 제출 마감일 기준 최근 6개월 이내에 해당 지방자치단체의 입찰·계약 및 그 이행과 관련하여 10일 이상 지연배상금 부과)에 해당하지 아니한 자를 계약상대자로 결정하게 되어 있으므로, 청구인에게 수의계약 결격 대상자를 통보하게 되었다.
나. 결론
최초 준공신고서를 접수할 시 준공기한 3일이 초과되었으며, 준공검사에 따른 시정조치 및 재시공 완료 이후 최종 준공검사 결과 17일의 지체가 발생하여 관련 규정에 따라 지체상금 부과 및 수의계약 결격대상자를 통보한 것으로 절차 및 법령상 하자가 없으므로 청구인의 청구는 이유가 없어 기각하여 주길 바란다.
4. 관계법령
가.「행정심판법」제2조, 제3조
나.「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제9조
다.「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제25조, 제30조, 제92조
라.「지방자치단체 입찰 및 계약 집행 기준」
5. 인정사실
가. 2013. 2. 25. 청구인은 피청구인과 ‘○○군관리계획(○○배수지)설치사업’ 공사 도급계약(도급액: 94,192천원)을 체결하였다. 이후 준공기간은 당초 2013. 5. 31.에서 1차로 2013. 7. 21.까지, 2차로 2013. 10. 19.까지, 3차로 2013. 10. 29.까지 각 연장되었다.
나. 청구인은 2013. 11. 1. 피청구인에게 준공신고서(접수번호: 재무과-1618호)를 제출하였고, 2013. 11. 6. 피청구인은 ‘○○군계획시설(○○배수지)설치사업 준공검사 결과통보’(상하수도사업소-9558호)를 통하여 준공검사 결과 미비사항에 대한 재시공 통보를 하였으며, 이에 2013. 11. 15. 청구인은 보완조치 결과서(접수번호: 상하수도사업소-9852호)를 제출하여, 피청구인은 2013. 11. 15. 준공검사를 완료하였다.
다. 2013. 12. 4. 피청구인은 공사완료가 17일 지체되었다는 사유로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제90조 및 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」제13장 공사계약일반조건 제8절 계약이행의 지체와 계약의 해지·해제의 규정에 따라 청구인에게 지연배상금 1,520,430원의 부과통보를 하고, 2013. 12. 5. 청구인 및 피청구인 소속 실과장, 읍면장 등에게 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」에 의거 청구인이 ‘최근 6개월 이내 10일 이상의 지연배상금 부과 등으로 신용이 떨어져 계약체결이 곤란하다고 판단되는 자’에 해당한다는 사유로 수의계약 결격 대상자 통보를 하였다.
6. 판단
가. 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판청구가 심판제기요건을 갖춘 적법한 청구인지에 대하여 살펴보면,「행정심판법」제3조 제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제2조 제1항에서 “처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”라고 되어 있는바, 행정심판의 대상인 행정처분이란 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 것이라고 할 것이다.
나. 그렇다면 우선 이 사건 처분인 ‘수의계약 결격대상자 통보’가 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’인지 살펴보면,
1) 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제9조 및 같은 법 시행령 제25조에 의하면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있으며, 같은 법 시행령 제30조에서는 수의계약대상자의 선정절차를 규정하면서 제5항에 의거 수의계약대상자의 선정에 대하여 안전행정부장관이 정하는 기준에 따라 결정토록 정하고 있다.
2) 이에 안전행정부 예규 제74호 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행 기준」제5장 수의계약 운영요령 [별표 1] ‘수의계약 결격사유’에 의하면, ‘⑤ 견적서 제출 마감일 기준 최근 6개월 이내에 해당 지방자치단체의 입찰·계약 및 그 이행과 관련하여 10일 이상 지연배상금 부과, 정당한 이행명령 거부, 불법하도급, 5회 이상 하자보수 또는 물의를 일으키는 등 신용이 떨어져 계약 체결이 곤란하다고 판단되는 자’에 대하여 수의계약 결격사유에 해당하는 자임을 명시하고 있다.
3) 아울러 이와는 별도로 위 [별표 1] ‘수의계약 결격사유’의 다른 각 규정을 살펴보면, ① 견적서 제출 마감일 현재 부도·파산·해산·영업정지 등이 확정된 경우, ② 입찰참가자격 제한기간 중에 있는 자, ③ 견적서 제출 마감일을 기준으로 시행령 제92조 또는 다른 법령에 따라 부실이행, 담합행위, 입찰·계약 서류의 허위·위조 제출, 입찰·낙찰·계약이행 관련 뇌물 제공으로 부정당업자 제재 처분을 받고 그 종료일로부터 6개월이 지나지 아니한 자, ④ 공사 또는 기술용역의 경우 기술자 보유현황이 관련법령에 따른 업종등록 기준에 미달하는 자 등을 정하고 있고, ⑦에서는 ‘수의계약 체결일 현재 법 제33조에 해당하는 자’라 하여 ‘1. 지방자치단체의 장 또는 지방의회의원의 배우자인 사업자(법인은 대표자), 2. 지방자치단체의 장 또는 지방의회의원(배우자 포함)의 직계 존·비속인 사업자’ 등도 수의계약 결격 대상자임을 명시하고 있다.
4) 위 법령 및 예규의 각 규정에 의하면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 법규에서 정하는 바대로 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있으며, 다만 지방자치단체의 장은 수의계약 시에 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행 기준」제5장 수의계약 운영요령에 의거 수의계약을 체결하여야 하고, [별표 1]의 규정에 해당하는 ‘수의계약 결격 대상자’에 대하여는 수의계약을 체결하지 않도록 정하고 있다.
5) 그렇다면 ‘수의계약 결격 대상자’는 행정청이 해당 대상자에 대하여 수의계약의 견적서 제출을 제한하는 처분을 하거나, 이에 준하여 권리를 제한하는 별도의 통보를 함으로서 ‘수의계약 결격 대상자’로서 특정이 되는 것이 아니라, 업체의 규모, 시공능력, 신뢰도 등을 기반으로 수의계약의 당사자 선정에 있어 비교적 자유로운 선택의 재량이 인정되는 당해 지방자치단체의 장 또는 계약 담당자가 각 수의계약을 체결함에 있어, 계약 당시에 부도·파산이 확정되거나 입찰참가자격 제한 중인 자 또는 최근 6개월 이내에 10일 이상의 지연배상금을 부과 받은 자, 기타 지방자치단체의 장 또는 지방의회의원의 배우자의 사업자 등 위 예규의 ‘수의계약 결격 사유’에 해당하는 자와는 공사·용역 등의 수의계약을 체결하지 않음으로써, 비로소 당사자는 사실상의 수의계약 체결에 제한을 받는 것에 불과하다.
6) 따라서, 이 사건 ‘수의계약 결격 대상자 통보’는 청구인이 17일의 지연배상금을 부과 받음에 따라 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행 기준」에서 정하고 있는 ‘수의계약 결격 대상자’에 해당한다는 사실을 알리는 ‘관념의 통지’에 불과하고, 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하여 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라 할 수 없다 할 것이다.
다. 결론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.