입학정원 동결처분 취소청구

1. 피청구인이 2016. 10. 14. 청구인에게 한 2017학년도 ○○대학교 입학정원 동결처분을 취소한다. 2. 피청구인이 2017. 9. 11. 청구인에게 한 2018학년도 ○○대학교 입학정원 동결처분을 취소한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○대학교(이하 ‘○○대’라 한다)를 설치·경영하는 학교법인이고, 피청구인은 2013. 12. 10.부터 2013. 12. 23.까지 ○○대에 대한 회계부분감사(이하 ‘이 사건 감사’라 한다)를 실시한 후, 2014. 3. 7. 수익용기본재산 관리 부적정을 이유로 청구인이 ○○투자개발(주)에 임대한 수익용기본재산인 서울특별시 ○○구 ○○로 2가 61-3 1,726㎡, 61-5 335㎡, 61-7 170㎡ 총 2,231㎡의 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 임대료를 평가액의 3.5% 이상 수령하도록 하는 행정상 조치(이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다) 등 총 15개 지적사항에 대한 처분 요구를 청구인에게 하였다. 나. 피청구인은 청구인이 이 사건 시정명령을 이행하지 아니한다는 이유로 청구인에게 이행 촉구를 거듭하다가 청구인이 이 사건 시정명령을 미이행하였다는 이유로 2016. 10. 14. 청구인에게 2017학년도 ○○대 입학정원 동결처분(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다)을 한 후, 2017. 9. 11. 같은 이유로 청구인에게 2018학년도 ○○대 입학정원 동결처분(이하 이 사건 처분 1을 포함하여 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 시정명령은 「대학설립·운영 규정」 제7조제3항을 근거로 하였으나, 1996. 7. 26. 제정된 「대학설립·운영규정」(이하 ‘구 대학설립·운영규정’이라 한다)은 준칙주의를 도입하여 1996년 7월 이후 설립되는 법인에 대한 인가기준을 설정하기 위한 것이지 기존 학교법인의 수익용기본재산을 확충하도록 하기 위하여 제정된 것이 아니었기 때문에 부칙 제3조에 구 대학설립·운영규정이 제정되기 전 이미 설립된 학교법인에 대하여 제7조(수익용기본재산)의 적용을 명시적으로 배제하였고, 동 규정은 그 후 몇 차례 개정되었으나 구 대학설립·운영규정 부칙에 경과규정을 둠으로써 구 대학설립·운영규정 제정 전에 이미 설립된 법인에 대하여 계속하여 제7조(수익용기본재산)의 적용을 명시적으로 배제하였는바, 1947. 5. 3. 설립된 청구인에게는 구 대학설립·운영규정이 적용되지 않고, 그 제정 전 규정인 「대학설치기준령」, 「학교법인의학교경영재산기준령」(이하 ‘학교법인재산기준령’이라 한다) 등이 적용되며, 「대학설치기준령」에는 수익용기본재산에 관하여 아무런 규정이 없고, 학교법인재산기준령은 학교법인의 수익용기본재산은 수익이 있는 것이어야 한다(제3조제3항)고 규정하고 있을 뿐 일정한 기준 이상의 수익률을 요구하고 있지 않으므로, 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지 평가액의 3.5% 이상의 임대료를 받도록 명령할 법령상 근거가 없다. 따라서 피청구인이 「대학설립·운영 규정」 제7조제3항을 근거로 청구인에게 한 이 사건 시정명령은 근거법령의 적용에 하자가 있고, 그 하자는 중대·명백하여 무효이거나 위법하여 취소되어야 하고, 이 사건 시정명령이 무효인 이상 이 사건 시정명령을 이행하지 않았음을 이유로 하는 후행처분인 이 사건 처분에 그 하자가 승계되므로, 이 사건 처분 또한 무효이다. 나. 또한, 이 사건 처분은 아래와 같이 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다. 1) 「대학설립·운영 규정」 제7조제3항이 정하고 있는 수익용기본재산의 수익률은 아래 표와 같이 변경되었고, 2004년 이전까지는 한국은행 기준금리와 비슷한 수준이어서 금융기관 예치와 같은 안전한 자산운영으로 수익률을 달성할 수 있었으며, 2012년 무렵까지 안전자산 위주의 수익용기본재산 운용만으로도 2004년 개정된 3.5% 수준의 수익을 내는 것이 가능하였으나, 2008년부터 기준수익률과 한은 기준금리 및 정기예금 이율이 조금씩 차이를 보이기 시작하다가 2013년부터 역전되어 한은 기준금리 2.5%, 정기예금 이율 2.8%보다 훨씬 높은 수준이 되었고, 이러한 상황에서 안전자산 운영으로 기준수익률을 충족시키는 것이 극히 어렵게 되었다. 이에 따라 정부는 2016. 7. 12. 「고등학교 이하 각급학교 설립·운영 규정」의 기준수익률 3.5%를 폐지하였으며(제13조제2항), 「대학설립·운영 규정」 역시 종전의 수익율 기준 3.5%를 1.32%로 낮추는 내용의 개정안이 2016년 10월 입법예고까지 마친 마당에 종전 기준을 충족시키지 못하였다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 ┌───┬─────────┬──────────────────────────┐ │연도 │수익률 │한국은행 경제통계 │ │ │(대학설립운영규정 ├────┬─────────────────────┤ │ │제7조3항 관련) │기준금리│정기예금 이자율 │ │ │ │ ├─────────────────────┤ │ │ │ │1~2년 만기 신규취급액 기준 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │1996 │5.0 │ │10.0 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │1997 │5.0 │ │10.6 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │1998 │5.0 │ │13.3 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │1999 │5.0 │4.8 │7.9 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2000 │5.0 │5.3 │7.9 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2001 │5.0 │4.0 │5.8 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2002 │5.0 │4.3 │5.0 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2003 │5.0 │3.8 │4.3 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2004 │3.5 │3.3 │3.9 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2005 │3.5 │3.8 │3.7 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2006 │3.5 │4.5 │4.5 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2007 │3.5 │5.0 │5.2 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2008 │3.5 │3.0 │5.9 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2009 │3.5 │2.0 │3.5 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2010 │3.5 │2.5 │3.9 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2011 │3.5 │3.3 │4.2 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2012 │3.5 │2.8 │3.7 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2013 │3.5 │2.5 │2.9 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2014 │3.5 │2.0 │2.5 │ ├───┼─────────┼────┼─────────────────────┤ │2015 │3.5 │1.5 │1.8 │ └───┴─────────┴────┴─────────────────────┘ * 기준금리 및 정기예금 금리 자료출처 : 한국은행, 홈페이지 http://ecos.bok.or.kr </img> 2) ○○호텔을 운영하는 ○○투자개발(주)은 이 사건 토지의 차임으로 매년 9억원(그 중 3억원은 기부금의 형태로 지급, 2015학년도부터 기부금 3억 4,000만원 포함 9억4,000만원)을 청구인에게 지급하고 있는데, 청구인이 ○○투자개발(주)의 주식을 100% 소유하고 있다 하더라도 차임을 무작정 올릴 수도 없는바, ○○투자개발(주)의 재무상태를 고려하여야 할 뿐만 아니라 청구인과 ○○투자개발(주)은 「법인세법」상 특수관계인에 해당하므로 「법인세법」 제52조 소정의 부당행위계산의 부인 규정이 적용되어 두 법인이 수수하는 임료가 「법인세법」이 정한 기준보다 과다하면 부당행위로 인정되어 비용 부인을 당할 수도 있다. 더구나 「법인세법」 제52조, 같은 법 시행령 제89조에서 규정하고 있는 시가에 따라 ○○호텔 부지 차임을 계산하더라도 ○○투자개발(주)이 청구인에게 지급하는 임료는 「법인세법」상의 임료 시가보다 높은 수준이고, 특히 2015년의 경우 청구인이 ○○투자개발(주)로부터 받은 차임 및 기부금수익 합계금액은 「법인세법」상 시가의 약 2배인바, 피청구인의 이행요구는 「법인세법」상 임료 시가의 3배 이상을 지급하라는 요구와 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 ○○호텔 부지 임대료 및 시가 비교 (금액단위: 천원) ┌───┬───────┬────┬────┬──────┬─────┬────┐ │회계연│토지 공시지가 │차임 │기부금 │임대료 및 │법인세법상│비율 │ │도 │ │(A) │(B) │기부금 합계 │임대료시가│(E=C/D) │ │ │ │ │ │(C=A+B) │(D) │ │ ├───┼───────┼────┼────┼──────┼─────┼────┤ │2013 │36,828,070 │600,000 │300,000 │900,000 │620,977 │144.9% │ ├───┼───────┼────┼────┼──────┼─────┼────┤ │2014 │39,355,040 │600,000 │300,000 │900,000 │553,280 │162.7% │ ├───┼───────┼────┼────┼──────┼─────┼────┤ │2015 │40,186,200 │600,000 │340,000 │940,000 │465,406 │202.0% │ └───┴───────┴────┴────┴──────┴─────┴────┘ </img> 3) 학교법인의 수익용기본재산의 대부분을 차지하는 ‘토지’는 임대료 수익밖에 없어 수익률이 낮을 수밖에 없고, 법인 수익의 80%를 전출해야 하는 규정 때문에 수익을 올리기 위한 재투자가 봉쇄된 점을 고려할 때, 기준수익률 3.5%를 준수하는 것은 사실상 불가능한 일이며, 실제로 모든 학교법인의 토지 평균수익률이 1.1%에 불과한 상황에서, 청구인은 2013년 수익용기본재산이 가장 많은 10개 학교법인 중 토지 수익률이 1.3%로 가장 높았음에도 불구하고 이 사건 처분을 받았으나, 피청구인은 그동안 감사 결과 수익용기본재산 관리에서 부적정 판단을 받은 학교법인에 대하여 기준수익률 이상을 확보하기 위한 방안을 마련하라는 등의 ‘통보’만 하였을 뿐이고, 이 사건 시정명령과 같이 일정 수익률 이상을 올리도록 강제한 사례가 없었으며, 위와 같은 시정명령을 이행하지 않았다는 이유로 이 사건과 같이 학생정원을 동결한 사례는 더더욱 없었는바, 「대학설립·운영 규정」에 정한 기준수익률 규정이 150개 대학법인 중 6곳만 충족할 수 있을 정도로 비현실적이라는 점과 이를 그대로 적용할 경우 학교법인 대부분에 대하여 입학정원 동결 등 제재를 가할 수밖에 없는 점을 스스로 잘 알고 있었기 때문에 주의, 경고, 통보 등의 조치만을 해왔던 것이므로, 이 사건 처분은 자의적이라 할 수 있을 정도로 피청구인이 재량권을 행사함에 있어 평등원칙 및 비례원칙을 위반한 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 청구요건에 관한 주장 학교의 학년도는 「고등교육법」 제20조제1항에 따라 3월 1일부터 다음 연도 2월 말일까지이고, ○○대도 학칙에 따라 위와 같은 학년도를 운영하고 있다. 이 사건 처분 1은 ○○대의 2017학년도 입학정원을 동결하는 것으로서, 2017학년도가 2017. 3. 1. 시작됨으로써 2017학년도 입학절차는 이미 종료되었으므로, 이 사건 처분 1이 취소된다 하더라도 2017학년도가 개시된 이상 원상회복이 불가능하여 청구인으로서는 이 사건 처분 1의 취소를 구할 법률상 이익이 없으므로, 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 답변 1) 청구인은 아래와 같이 「대학설립·운영 규정」 제7조의 적용을 받는다. 가) 구 대학설립·운영규정 제2조제4항은 대학의 학생정원을 증원하는 경우에는 그 증원분을 포함한 전체에 대하여 이 영에 의한 기준을 갖출 것을 요구하고 있고, 동 조는 현행 「대학설립·운영 규정」 제2조의3제1항으로 위치를 옮겼을 뿐 기본적인 내용은 동일하게 유지되고 있는바, ○○대는 2001학년도 입학정원이 2,280명이었다가 2002학년도에 2,320명으로 증원되었으므로, 청구인은 「대학설립·운영 규정」 제7조의 수익용기본재산에 관한 기준을 갖추어야 할 의무를 부담한다. 나) 또한, 학교법인재산기준령 제3조제3항에 따르면 학교법인의 수익용기본재산은 수익이 있는 것이어야 한다고 규정하고 있으므로, 학교법인과 학교에 관하여 지도, 감독권을 가지고 있는 피청구인으로서는 이에 근거하여 학교법인이 수익용기본재산에 관한 운용을 잘못하여 적정한 수익을 창출하지 못하고 있는 것을 발견한 경우, 그 학교법인에 대하여 해당 수익용기본재산에 관하여 적정한 수익을 창출하도록 시정을 명할 수 있고, 비록 위 규정이 구체적인 수익률을 정하고 있지 않다 하더라도 수익률이 객관적으로 보아 명백하게 부적정하다면 피청구인이 구체적인 기준수익률을 제시하였다고 하여 이를 위법하다고 볼 수 없는바, 피청구인은 청구인이 ○○투자개발(주)에 ○○호텔 부지를 임대함에 있어 공시지가 대비 3.5% 이상의 임대료를 받도록 시정 요구하였고, 당시 위 수익률은 「대학설립·운영 규정」에서 정한 기준수익률로서 「국유재산법」이나 「공유재산 및 물품관리법」상의 행정재산의 사용료, 일반재산 대부료, 토지보상평가지침에 따른 기대이율, 금융시장의 대출금리 또는 정기적금금리 등에 비추어 결코 부당하다거나 과다한 것이 아니었으므로, 학교법인재산기준령에 근거하여 청구인의 수익용기본재산의 부적정 운용행위를 지적하고 적정한 수익률을 달성하도록 한 이 사건 시정명령도 위법하다고 볼 수 없다. 다) 따라서 청구인이 주장하는 이 사건 시정명령의 흠은 학교법인재산기준령에서 구체적인 기준수익률을 정하지 않았음에도 구체적인 기준수익률을 정하여 이 사건 시정명령을 한 것이므로 위법하다는 것에 불과하고, 처분의 근거가 없는 것에 해당하지는 않는다. 라) 설령 이 사건 시정명령에 흠이 있더라도 이 사건 시정명령을 당연무효로 할 정도로 중대하거나 명백한 흠이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라 이 사건 시정명령은 청구인의 수익용기본재산을 적정하게 관리하는 것을 목적으로 하고 있고, 이 사건 처분은 이 사건 시정명령의 실효성 제고를 목적으로 「고등교육법」 제60조제2항에 근거하여 한 처분으로서 각각의 처분은 독립하여 별개의 법률효과 발생을 목적을 하는 것인바, 이 사건 시정명령의 흠이 이 사건 처분에 승계된다고 볼 수 없으므로, 이 사건 시정명령의 흠을 사유로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 볼 수 없다. 2) 청구인의 2010회계년도 기준 수익용기본재산 가액은 1,622억 3,528만 9,000원이고, 연간 소득은 24억 5,579만 3,000원으로 수익률이 1.5%에 그치는 등 2010회계년도부터 2012회계년도까지의 수익률 평균은 1.5%에 불과하였고, 나아가 수익용기본재산을 「상속세 및 증여세법」상 평가기준으로 평가할 경우 2012회계년도의 수익용기본재산 평가 총액은 2,238억 1,220만 9,000원인 반면에 그로 인한 연간 소득은 23억 5,062만 6,000원에 불과하여 그 수익률은 1.1%에 불과함에도, 지분의 100%를 청구인이 소유하고 있는 ○○투자개발(주)에 이 사건 토지를 임대하면서 「대학설립·운영 규정」에서 정한 기준수익률을 충족하려면 2012회계년도의 경우 연간 임료로 12억 5,715만 1,000원 이상을 받아야 함에도 월 임료 5,000만원에 임대차계약을 체결하고 연간 6억원만을 받음으로써 기준 수익률보다 6억 5,715만 1,000원을 적게 받았는바, 피청구인이 기준수익률을 엄격하게 적용하였다면 수익용기본재산 총액 1,622억 3,528만 9,000원의 연간 소득을 기준수익률 이상으로 충족하도록 청구인에게 요구를 하였을 것이지만, 이 사건 토지의 임료에 관하여만 기준 수익률보다 현저하게 낮다고 지적하고 기준수익률 이상으로 연간 소득을 수령하도록 이 사건 시정명령을 하였다. 피청구인은 그간 학교법인 등에 대한 감사를 통하여 수익용기본재산을 수익 없이 방치한 행위, 수익용기본재산을 학교법인과는 무관하게 운영한 행위, 수익용기본재산을 시세보다 저가로 임대한 행위, 수익용기본재산에 대한 제3자의 무단 점유·경작을 방치한 행위 등을 지적하고 시정을 요구하여 왔고, 수익용기본재산의 미확보나 기준수익률 미달과 관련하여 학교법인의 부적정한 운영이 확인된 경우에는 「고등교육법」 제60조제1항에 따라 시정을 명하여 왔고, 이 사건 시정명령의 경우도 그 예이다. 3) 청구인은 2014. 3. 7. 이행기간 2014. 5. 6.까지 행정상 조치를 취하도록 이 사건 시정명령을 받았음에도 이 사건 처분에 이르기까지 이행하지 아니하였는바, 비록 「고등교육법」 제60조, 같은 법 시행령 제71조의2, 별표 4 학생정원 감축 등 행정처분의 세부기준에 수익용기본재산의 연간 소득이 기준 수익률에 미달하여 임대차계약을 체결하는 행위에 관하여 개별 처분기준을 정하고 있지는 않지만, 별표 4 제1호 바목 및 ‘사립대학 감사결과 이행을 위한 행정처분 기준 운영지침’에 따른 점수산정 기준과 누적 가산률을 적용한 누적 점수가 35점으로 산정되어 행정처분의 수준이 ‘정원동결’로 정해진 것이고, 더구나 ○○대는 서울특별시 ○○구 ○○로에 소재하고 있어서 「수도권정비계획법」상 과밀억제권역에 해당하여 이 사건 처분으로 인하여 비로소 입학정원의 증원을 제한받는 것도 아니다. 다만, 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 향후 피청구인이 시행하는 재정지원사업 등을 신청할 경우 그 심사과정에서 감점 등의 불이익이 있을 가능성이 있으나, 그러한 불이익의 가능성은 이 사건 처분의 효과로 인한 것이 아닐 뿐만 아니라 그 불이익이 현실화된 것도 아니어서 이 사건 처분 자체로 인하여 청구인이 받는 불이익은 없으므로, 이 사건 처분이 과중하다고도 할 수 없다. 4. 관계법령 고등교육법 제60조 고등교육법 시행령 제71조의2, 별표 4 사립학교법 제5조 구 대학설치기준령(1955. 8. 4. 대통령령 제1063호로 제정된 것, 이하 같다) 제1조, 제2조, 제12조, 부칙 제2조 구 학교법인의학교학교경영재산기준령(1976. 5. 21. 대통령령 제8132호로 제정된 것, 이하 같다) 제1조, 제3조, 부칙 제3조 구 대학설립·운영 규정(1996. 7. 26. 대통령령 제15127호 제정된 것, 이하 같다) 제2조, 제7조, 제10조, 부칙 제3조 대학설립·운영 규정(2016. 12. 30. 대통령령 27751호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조의3, 제7조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 감사결과 처분서, 감사결과 통보에 대한 소견서, 처분사전통지서, 행정처분 유보통지서, 처분통지서 등 각 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○대를 설치·경영하는 학교법인으로서, 1972. 5. 17. 학교법인 서율○○학원에서 학교법인 ○○학원으로 명칭을 변경하는 정관변경 인가를 받았다. 나. 피청구인은 2013. 12. 10.부터 2013. 12. 23.까지 ○○대에 대한 이 사건 감사를 실시하고 다음과 같은 내용의 수익용기본재산 관리 부적정을 포함한 15개 지적사항을 적발하였다. - 다 음 - ○ 「대학설립·운영 규정」 제7조제1항 및 제3항 내지 제4항에 따르면 학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산을 확보하여야 하고, 수익용기본재산은 그 총액의 3.5퍼센트 이상에 해당하는 가액의 연간 소득이 있는 것이어야 한다고 되어 있으며, 수익용기본재산의 가액은 「상속세 및 증여세법」 제60조 내지 제66조의 평가방법에 의하여 정한다고 되어 있고, 「사학기관 제무·회계규칙」 제4조에 따르면 법인과 학교의 재무와 회계는 건전하게 운영하여야 한다고 되어 있는데도,

- 청구인은 2010회계연도의 수익용기본재산 가액은 162,235,289천원이고, 소득은 2,455,793천원으로 수익률이 1.5%에 불과하는 등 아래 ‘수익용기본재산 수익률 현황’과 같이 2010회계연도부터 2012회계연도까지의 수익용기본재산 수익률은 최대 1.5%에 그친 사실이 있고 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 <수익용기본재산 수익률 현황> (단위 : 천원) ┌──┬───────┬─────┬─────┐ │구분│수익용기본재산│수입액 │수익률(%) │ ├──┼───────┼─────┼─────┤ │2010│162,235,289 │2,455,793 │1.5% │ ├──┼───────┼─────┼─────┤ │2011│162,239,289 │2,471,326 │1.5% │ ├──┼───────┼─────┼─────┤ │2012│164,617,026 │2,350,626 │1.4% │ ├──┼───────┼─────┼─────┤ │평균│163,030,535 │2,425,915 │1.5% │ └──┴───────┴─────┴─────┘ </img> - 수익용기본재산 ○○투자개발(주)(○○호텔 소유·경영) 주식은 2012회계연도의 「상속세 및 증여세법」상 평가액*인 104,545,940천원이 아닌 장부가액 기준 59,195,183천원으로 신고하였고 · 「상속세 및 증여세법」상 평가액 기준 수익용기본재산 총액은 223,812,209천원, 연간 소득액 2,350,626천원으로 수익률은 1.1%에 불과한 사실이 있음 * 토지는 공시지가, 이연법인세 자산부채는 재무상태표상의 가액을 각각 차감하고, 대손충당금은 자산에 가산함. 그 외의 사항들은 장부가액을 기준으로 평가

- 청구인은 ○○투자개발(주)(○○호텔 소유·경영)의 지분 100%를 출연하여 수익용기본재산(유가증권)으로 관리하면서, 이사장에게 1인 주주로서의 의결권을 위임하여 이사장이 주주총회에 참석하여 연 1~2회 임원선임, 결산승인 업무만 수행하고 있고, - 2012회계연도의 경우, 이 사건 토지를 ○○투자개발(주)이 운영하고 있는 ○○호텔부지로 임대하면서, 월 50,000천원에 임대계약을 체결하여 기준인 1,257,151천원[평가액(공시지가)의 3.5%]보다 657,151천원 적은 600,000천원만을 수령하는 등 아래 ‘수익용기본재산 토지 ○○투자개발(주) 임대 현황’과 같이 2010년 3월부터 2013년 12월까지 기준보다 2,558,621천원 부족하게 임대료를 수령하고 있으며, 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 <수익용기본재산 토지 ○○투자개발(주) 임대 현황> (단위 : 천원) ┌─────────┬─────┬─────────┬────────┬────────────┐ │회계연도 │공시지가 │기준 임대료 │수령 임대료 │차이 │ │ │ │(공시지가의 3.5% │(공시지가 대비 │ │ │ │ │적용) │수익률) │ │ ├─────────┼─────┼─────────┼────────┼────────────┤ │2010 │34,390,250│1,203,659 │540,000 │663.659 │ │ │ │ │(1.5%) │ │ ├─────────┼─────┼─────────┼────────┼────────────┤ │2011 │34,390,250│1,203,659 │540,000 │663.659 │ │ │ │ │(1.5%) │ │ ├─────────┼─────┼─────────┼────────┼────────────┤ │2012 │35,918,600│1,257,151 │600,000 │657,151 │ │ │ │ │(1.6%) │ │ ├─────────┼─────┼─────────┼────────┼────────────┤ │2013 │36,828,070│1,074,152 │500,000 │574,152 │ │(2013년 12월 현재)│ │ │(1.3%) │ │ ├─────────┼─────┼─────────┼────────┼────────────┤ │ │- │4,738,621 │2,180,000 │2,558,621 │ └─────────┴─────┴─────────┴────────┴────────────┘ ※ 임대 수익용기본재산 토지 : 서울특별시 ○○구 ○○로2가 61-3(1,726㎡), 61-5(335㎡), 61-7(170 ㎡) </img> · 또한 2012회계연도의 ○○투자개발(주)의 배당가능이익 2,891,688천원에 대해 「상법」 제462조에 다른 배당 의결 검토 없이 기부금으로 300,000천원만 수령하는 등 아래 ‘○○투자개발(주) 유가증권 수익현황’과 같이 배당의결을 하지 않아 기부금을 포함한 수익률은 평균 0.58%에 그친 사실이 있고 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 <○○투자개발(주) 유가증권 수익현황> (단위 : 천원) ┌─────┬─────────────────┬─────────────┬───┐ │회계연도 │㈜○○투자개발 주식 현황 │수익현황 │배당의│ │ ├─────┬─────┬─────┼───┬─────┬───┤결 │ │ │가액 │당기 │배당가능 │배당액│기부금 │수익률│여부 │ │ │ │순이익 │이익 │ │ │ │ │ ├─────┼─────┼─────┼─────┼───┼─────┼───┼───┤ │2009 │46,400,517│-339,953 │- │- │250,000 │0.54% │× │ ├─────┼─────┼─────┼─────┼───┼─────┼───┼───┤ │2010 │ │694,716 │694,716 │- │250,000 │0.57% │× │ ├─────┼─────┼─────┼─────┼───┼─────┼───┼───┤ │2011 │ │1,136,849 │1,728,215 │- │250,000 │0.57% │× │ ├─────┼─────┼─────┼─────┼───┼─────┼───┼───┤ │2012 │ │1,998,825 │2,891,688 │- │300,000 │0.66% │× │ ├─────┼─────┼─────┼─────┼───┼─────┼───┼───┤ │합계, 평균│ │672,609 │- │- │1,050,000 │0.58% │- │ └─────┴─────┴─────┴─────┴───┴─────┴───┴───┘ </img> · 2012. 12. 31. 현재 ○○투자개발(주)이 ㈜한국○○○○센터 주식 67.97%를 보유하고 있는 등 아래 ‘○○투자개발(주)의 타 회사 주식 보유현황’과 같이 ○○투자개발(주)이 배당금 수령 없이 9개 타 회사 주식을 보유하고 있음에도 관계사의 지분구조 파악 및 배당금 수령 등 투자성과에 대한 관리를 하지 않은 사실이 있으며, 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 <○○투자개발(주)의 타 회사 주식 보유현황> (단위 : 천원) ┌─┬────────┬───┬───┬─────┬─────┬───────────┐ │연│회사명 │지분율│취득일│취득가액 │장부가액 │㈜○○투자개발 외 │ │번│ │(%) │ │ │ │주주현황 │ ├─┼────────┼───┼───┼─────┼─────┼───────────┤ │1 │한국○○○○ │67.97 │1987 │6,065,723 │5,257,475 │㈜○○호텔 13.25%, 기 │ │ │센터(주) │ │ │ │ │타 18.78% │ ├─┼────────┼───┼───┼─────┼─────┼───────────┤ │2 │㈜○○ │30.00 │1988 │200,000 │956,438 │미관리 │ ├─┼────────┼───┼───┼─────┼─────┼───────────┤ │3 │㈜○○월드 │13.00 │1994 │13,000 │- │미관리 │ ├─┼────────┼───┼───┼─────┼─────┼───────────┤ │4 │○○○○(주) │15.00 │2000 │7,500 │7,500 │주○○ 51.00%, 주○○ │ │ │ │ │ │ │ │등 34.00% │ ├─┼────────┼───┼───┼─────┼─────┼───────────┤ │5 │대학서적(주) │40.00 │1999 │20,000 │20,000 │미관리 │ ├─┼────────┼───┼───┼─────┼─────┼───────────┤ │6 │(농)한국○○○○│20.00 │2012 │40,000 │40,000 │미관리 │ ├─┼────────┼───┼───┼─────┼─────┼───────────┤ │7 │㈜○○서비스 │20.00 │2012 │20,000 │20,000 │미관리 │ ├─┼────────┼───┼───┼─────┼─────┼───────────┤ │8 │㈜○○○○씨티 │17.97 │2012 │39,000 │39,000 │미관리 │ ├─┼────────┼───┼───┼─────┼─────┼───────────┤ │9 │㈜○○ │2.22 │1996 │642,400 │408,000 │㈜○○○○ 59.99%, 기 │ │ │ │ │ │ │ │타 37.79% │ ├─┼────────┼───┼───┼─────┼─────┼───────────┤ │ │ │ │ │7,047,623 │6,748,413 │ │ └─┴────────┴───┴───┴─────┴─────┴───────────┘ </img> - 청구인은 위와 같이 수익용기본재산 토지를 ○○투자개발(주)에 ○○호텔 부지용도로 저가 임대하고 배당은 이루어지지 않고 있음에도 이에 대한 검토 없이 수익용기본재산인 서울특별시 ○○구 ○○동 155-1 등 토지 9필지 2,179㎡를 추가로 ○○투자개발(주)이 신축할 예정인 호텔을 임대하는 것으로 결정하고, 이를 위해 ○○투자개발(주)와의 합작법인 지분 49%를 2,499,000천원에 취득하여 수익용기본재산으로 관리하고 있는 사실이 있음[나머지 51%는 ○○투자개발(주)이 출자] 다. 피청구인은 2014. 3. 7. 청구인에게 ○○투자개발(주)에 임대하고 있는 이 사건 토지의 임대료를 평가액의 3.5% 이상 수령할 것을 통보하는 이 사건 시정명령을 포함한 총 15개의 이 사건 감사 결과 지적사항에 대한 처분요구 사항을 2014. 5. 6.까지 이행 완료 후 그 결과를 2014. 5. 7.까지 제출하도록 하였다. 라. 피청구인은 2015. 8. 4. 개최된 2015년도 제4차 행정처분위원회 심의결과에 따라 2015. 9. 7. 청구인에게 행정처분 유보사항 및 다음과 같은 감사처분 미이행으로 차기 행정처분 등에 불이익을 받는 일이 없도록 조속히 이행하도록 통지하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 - 다 음 - ○ 감사기간 : 2013. 12. 10.~2013. 12. 23.(14일간), 처분요구일 : 2014. 3. 7. ○ 총 지적건수 : 15건, 이행 : 13건, 미이행 : 2건(2015년 7월 기준) ┌───────────────────────────────────┬────────┐ │감사처분 및 미이행사항 │행정처분 │ ├─────────┬──────────────┬──────────┤유보사항 │ │지적건명 │처분내용 │미이행내용 │ │ ├─────────┼──────────────┼──────────┼────────┤ │수익용기본재산 관 │○통보 │2015년 공시지가 대 │<유보대상 아님> │ │리 부적정 │ - ○○투자개발(주)에 임대하│비 임대료 평가액이 │ │ │ │고 있는 서울특별시 ○○ │2.24% │ │ │ │구 ○○로 2가 61-3 토지 │ │ │ │ │의 임대료를 평가액의 │ │ │ │ │3.5% 이상 수령하기 바람 │ │ │ └─────────┴──────────────┴──────────┴────────┘ </img> 마. 피청구인은 2016. 2. 4.과 2016. 6. 10. 청구인이 2015. 6. 15. 제출한 추가 이행 사항을 검토한 결과 다음과 같이 미이행 사항이 있으므로, 미이행 사항에 대해서는 추가 이행 및 추진경과를 매분기 종료 후 10일 이내에 정기 보고하도록 하고, 감사처분 요구에 대한 미이행 사항에 대하여 「고등교육법 」 제60조, 같은 법 시행령 제71조의2 및「교육부 행정처분위원회 운영 규정」에 따라 행정처분위원회의 심의를 거쳐 법인(대학 포함)에 대한 행정제재 등의 처분이 있을 수 있음을 청구인에게 통보하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 - 다 음 - ┌────┬──────┬──────┬───────┐ │감사연도│감사처분일 │총 지적 건수│이행현황 │ │ │ │ ├───┬───┤ │ │ │ │기이행│미이행│ ├────┼──────┼──────┼───┼───┤ │2013년 │2014. 3. 7. │15 │13 │2 │ └────┴──────┴──────┴───┴───┘ </img> 바. 청구인은 2016. 6. 29. 피청구인에게 기준금리 및 정기예금 이자율이 수익용기본재산의 기준 수익률보다 낮아지는 등 경제여건이 변하였고, 「대학설립·운영 규정」 제7조제3항의 기준 수익률 3.5%는 법인세상 부당행위계산 부인에 관한 규정에서 정하고 있는 시가 기준보다 높으므로, 해당 처분 요구를 유보하거나 연간 소득을 부당행위계산 부인의 시가 기준으로 낮추어 달라는 취지의 의견서를 제출하였다. 사. 피청구인은 2016. 7. 27. 개최된 2016학년도 제5차 행정처분위원회 심의결과에 따라 2016. 8. 5. 청구인에게 다음과 같이 행정처분 사전통지를 하였다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 - 다 음 - ○ 예정된 처분의 제목 : 2017학년도 학생 정원동결 ○ 처분의 원인이 되는 사실 - 2013학년도 학교법인 ○○학원(○○대) 회계부분 감사 처분 미이행 ┌─────────┬────────────────────┬───────────────┐ │지적건명 │처분내용 │미이행 사항 │ ├─────────┼────────────────────┼───────────────┤ │수익용기본재산 관 │○통보 │ │ │리 부적정 │ - ○○투자개발(주)에 임대하고 있는 서울│- 2015년 공시지가 대비 임대료 │ │ │특별시 ○○구 ○○로 2가 61-3 토지의 │평가액 2.24% │ │ │임대료를 평가액의 3.5% 이상 수령하기 │ │ │ │바람 │ │ ├─────────┼────────────────────┼───────────────┤ │교육용기본재산 관 │○통보 │<유보> │ │리 부적정 │ - 경기 ○○시 ○○면 ○○리 산2-5 등 교│ │ │ │육용기본재산 71개 필지 1,008,566㎡에 │ │ │ │대해 교육용으로 활용할 수 있는 방안 │ │ │ │을 강구하고, 교육용으로의 활용이 불가 │ │ │ │할 경우에는 매각하여 교비회계에 세입 │ │ │ │조치하기 바람 │ │ │ │ │ │ └─────────┴────────────────────┴───────────────┘ * 행정상 조치 1건 미이행(1건은 점수산정 유보) ○ 처분하고자 하는 내용 : 2017학년도 ○○대 학생 정원동결 예고 ○ 법적근거 및 조문내용 - 「고등교육법」 제60조(시정 또는 변경 명령) - 「고등교육법 시행령」 제71조의2(행정처분의 기준) - 「교육부 행정처분위원회 운영규정」 제2조(기능) </img> 아. 피청구인은 2016. 10. 14. 청구인이 이 사건 시정명령을 미이행하였다는 이유로 2016. 10. 14. 청구인에게 2017학년도 ○○대 입학정원 동결처분을 한 후, 2017. 9. 11. 같은 이유로 청구인에게 2018학년도 ○○대 입학정원 동결처분을 하였다. 자. ○○대의 입학정원은 1999년부터 2001년까지 2,280명이었다가 2002년부터 2016년까지는 2,320명으로 증원되었다. 차. 피청구인은 2014년부터 2016년까지 기간 중 학교법인의 수익용기본재산 관리 부적정을 이유로 다음 사례와 같은 처분 요구를 하였는데, 이 사건과 같이 수익률을 구체적으로 명시하여 처분 요구한 사례는 확인되지 않는다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img>〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 - 다 음 -┌────┬─────────────────────┬─────────────────────┐ │감사연도│지적내용 │처분 │ ├────┼─────────────────────┼─────────────────────┤ │2014년 │○2013년도 기준 수익용기본재산 수익률이 │○통보 │ │ │1.1%에 불과하고, 특히 수익용기본재산 8필 │ -수익이 없는 수익용기본재산 8필지에 대하 │ │ │지를 수익없이 방치 │여 수익 창출 방안을 강구하기 바람 │ │ │ │ │ │ ├─────────────────────┼─────────────────────┤ │ │○수익용기본재산 토지 21필지 81,471㎡ 전 │○통보 │ │ │체를 방치하여 수익발생 없이 재산세 │ -외부인이 무단으로 사용하고 있는 ○○시 │ │ │18,742천원 부담 │토지에 대해 임대계약 체결 및 임대료 징 │ │ │ │수 방안 강구 │ │ ├─────────────────────┼─────────────────────┤ │ │○2010년 이후 수익용기본재산에 수익금 │○시정 │ │ │전무 │ │ │ │ -○○교회로부터 증여받은 ○○○을 학교 │ -학교법인의 수익용기본재산인 ○○○에 │ │ │법인의 설립목적과는 무관한 사회복지시 │서 사회복지시설을 운영하는 사례가 없 │ │ │설로 운영 │도록 하기 바람 │ │ │ -수익용기본재산으로 취득한 건물이 법적분 │ │ │ │쟁으로 유치권이 설정되어 임대소득이 전 │ │ │ │혀 발생하지 않음 │ │ ├────┼─────────────────────┼─────────────────────┤ │2015년 │○서울 소재 수익용기본재산 건물(주택)의 수│○통보 │ │ │익률 제고를 위해 28,000천원을 투자하여 │ -서울 소재 수익용기본재산 건물에 대한 │ │ │근린생활시설로 용도변경하고도 ○○재단 │임대계약을 해지하고 근린생활시설로의 │ │ │소속 ○○○여성협회에 주택용도로 임대하 │임대방안을 강구하기 바람 │ │ │여 수익률이 0.96%에 그침 │ │ │ │ │○시정 │ │ │○○○ 소재 수익용기본재산 건물의 5개실 │ -○○ 소재 수익용기본재산 저가임대에 │ │ │중 1개실을 ○○재단 소속 교회에 시세보 │따른 손실액 23,284천원을 ○○재단 등 │ │ │다 저가로 임대하여 23,284천원의 손실 │으로부터 회수하여 법인회계에 세입조치 │ │ │발생 │하고 │ │ │ │ -임대료를 시세에 맞게 조정하거나 계약 │ │ │ │을 해지하기 바람 │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├─────────────────────┼─────────────────────┤ │ │○수익용기본재산 총 16필지를 타인이 무 │○통보 │ │ │단으로 점유·사용하게 하거나 나대지로 방 │ -○○○가 교지로 사용하고 있는 3필지는 │ │ │치 │매각하여 수익용기본재산을 대체취득하 │ │ │ │고, 나머지 수익용기본재산은 수익을 창 │ │ │ │출할 수 있는 방안을 강구하기 바람 │ │ │ │ │ │ ├─────────────────────┼─────────────────────┤ │ │○수익용기본재산을 식당 등 5개 외부 업체 │○통보 │ │ │가 무상으로 이용하도록 함 │ -입주업체로부터 주차료를 징구하는 등 │ │ │ │건물의 수익창출 방안을 강구하여 시행 │ │ │ │하기 바람 │ │ ├─────────────────────┼─────────────────────┤ │ │○수익용기본재산 용도로 매입한 토지를 당 │○통보 │ │ │초 용도대로 사용하지 않고 교사 등 신축 │ -○○ 소재 수익용기본재산 토지(165㎡)를 │ │ │부지로 활용함에 따라 수익 발생 없이 관 │교육용기본재산으로 전환하고, 그에 상응 │ │ │리 소홀 │하는 수익용기본재산을 대체 확보하기 바 │ │ │ │람 │ ├────┼─────────────────────┼─────────────────────┤ │2016년 │○수익용기본재산 토지 43필지를 제3자가 │○통보 │ │ │무단으로 경작·점유하고 있음에도 임대료 │ -제3자가 무단사용하고 있는 43필지에 대 │ │ │부과 등 미조치 │해 임대료 부과 등의 조치를 취하기 바 │ │ │ │람 │ │ ├─────────────────────┼─────────────────────┤ │ │○교육용기본재산 토지 71필지를 수익용기 │○통보 │ │ │본재산을 용도변경 후에 수익발생 없이 재산 │ -수익용기본재산으로 허가받은 70필지에 │ │ │세 합계 17,654,240원 납부 │대한 수익창출 방안 강구 바람 │ │ ├─────────────────────┼─────────────────────┤ │ │○수익용 토지 일부를 감사일 현재까지 수 │○통보 │ │ │익 없이 방치 │ -수익용기본재산에 대한 수익창출 방안(임 │ │ │ │대 등) 강구하거나, 매각하여 수익성이 있 │ │ │ │는 재산으로 대체취득하는 등의 조치를 취 │ │ │ │하기 바람 │ └────┴─────────────────────┴─────────────────────┘ </img> 카. 대교연 통계를 보면 2013년부터 2015년까지의 ○○대 수익용기본재산 현황 및 사립대학 수익용기본재산 확보율·수익률·학교운영경비 부담 현황에 대한 기재 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 □ ○○대 현황 ┌───┬──────────┬───────────┬──────────┐ │년도 │수익용재산 확보율(%)│학교운영경비 부담률(%)│수익용재산 수익률(%)│ ├───┼──────────┼───────────┼──────────┤ │2013년│112.6 │97.5 │1.5 │ ├───┼──────────┼───────────┼──────────┤ │2014년│208.5 │104.1 │0.5 │ ├───┼──────────┼───────────┼──────────┤ │2015년│214.2 │88.2 │0.6 │ └───┴──────────┴───────────┴──────────┘ </img> □ 사립대학 수익용기본재산 확보율 ○ 2013년 : 전체 사립대학 법인 가운데 법정 기준 이상으로 수익용기본재산을 확보한 곳은 20%(30교)에 불과. 반면 확보율이 30%에도 미치지 못한 사립대학이 48%(72교)에 달했으며, 이 중에서도 24교(16%)는 확보율이 10% 미만임 ○ 2014년 : 전체 사립대학 법인 가운데 법정 기준을 준수하고 있는 법인은 16.4%(25개 법인)에 불과. 이에 반해 전체 법인의 절반에 가까운 49.3%(75개 법인)의 법인의 확보율이 법정 기준 대비 30% 미만이며, 이 가운데 25개 법인(16.4%)의 수익용 기본재산 확보율은 10%에도 못 미침 ○ 2015년 : 전체 사립대학 법인 가운데 법정 기준을 준수하고 있는 법인은 22.7%(34개 법인)에 불과함. 전체 법인의 절반이 넘는 86개 법인(57.3%)의 확보율은 법정 기준 대비 50% 미만이며, 이 가운데 45개 법인(30%)의 수익용기본재산 확보율은 법정기준의 20%에도 못 미침 □ 사립대학 수익용기본재산 수익률 분포도 ○ 2013년 : 전체 사립대학 법인 10곳 중 7곳(110교, 71%)이 법정 기준을 위반하고 있음. 이 중에서 수입이 한 푼도 없는 대학교 11교(70%)에 달함 ○ 2014년 : 전체 법인의 78.9%(120곳)가 법정 기준(3.5%)을 준수하지 않는 것을 나타남. 이 가운데 수익액이 전무한 법인은 9곳에 달함 ○ 2015년 : 전체 법인의 84.7%(127개)가 법정 기준(3.5%)를 준수하지 않는 것으로 나타남. 이 가운데 수익액이 전무한 법인을 포함해 수익률이 1% 미만인 법인 또한 47개(31.3%)에 달함 □ 사립대학 학교운영경비 부담 현황 ○ 2013년 : 전체 사립대학 법인 10곳 중 3곳(30%, 46교)은 법정 기준만큼도 학교운영경비를 부담하고 있지 않음. 특히 23개교(15%)는 학교운영경비를 한 푼도 부담하지 않음. 수익용기본재산에서 생긴 소득 자체가 없어서인 경우도 있지만, 대부분은 수익금이 있으면서도 학교운영경비를 부담하지 않은 경우임 ○ 2014년 : 전체 사립대학 법인 10곳 중 3곳(30%, 45곳)은 법정 기준을 준수하지 않고 있음. 이 중 학교운영경비를 한 푼도 부담하지 않는 법인도 20곳(13.2%)에 달하는 것으로 나타남. 이 법인에는 수익액이 없어 학교운영경비 부담액이 없는 법인이 포함되어 있으나, 절반에 가까운 9곳은 수익액이 있음에도 불구하고 학교운영경비로 전출하지 않는 법인임 ○ 2015년 : 전체 사립대학 법인 10개 중 3개(30%, 45개)는 법정 기준을 준수하지 않고 있음. 이 중 학교운영경비를 한 푼도 부담하지 않는 법인도 19개(12.6%)에 달함. 이들 법인에는 수익금이 없어 학교운영경비 부담액이 없는 법인이 포함되어 있으나 12개 법인은 수익금이 있음에도 학교운영경비로 전출하지 않는 법인임 타. 「교육부 행정처분위원회 운영규정」(교육부훈령 제132호, 2015. 3. 4.) 제1조에 따르면 이 규정은 교육부 행정처분위원회의 구성과 운영 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 제2조에 따르면 행정처분위원회(이하 ‘위원회’라 한다)는 「고등교육법」 제60조 및 같은 법 시행령 제71조의2에 따라 학교의 설립자·경영자 또는 학교의 장에게 실시하는 학생 모집정지 등의 행정처분에 관한 사항을 심의한다고 되어 있다. 파. 교육부의 ‘사립대학 감사결과 이행을 위한 행정처분 기준 운영지침’(2014. 7. 1. 시행)의 주요내용은 다음과 같다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 - 다 음 - ┌────────────────────────────────────────────────┐ │4. 행정처분 방법 │ │ 감사결과 처분 요구사항을 이행하지 않은 사항별로 점수를 산정하고 행정처분 수준을 행정처분위원 │ │회에 심의를 거쳐 확정한다. │ │ │ │5. 점수산정 기준 │ │ 가. 감사결과 처분에 대한 미이행 사항은 행정상, 재정상, 신분상 조치로 구분하고, 미이행 사항별 │ │점수는 다음 각 호의 기준에 의하여 산정한다. │ │ (1) 행정상 조치는 건별 25점으로 산정한다. 다만, 행정상 조치에 재정적 시정 내용이 포함된 경우 │ │재정상 조치 기준과 행정상 조치 기준을 각각 적용한 점수 중 높은 점수로 산정한다. │ │ (2) 재정상 조치는 1억원당 3점으로 산정한다. 다만, 1억원 미만은 3점으로 하며 천만원 단위에서 반 │ │올림한다. │ │ (3) 신분상 조치는 대상자별 중징계 20점, 경징계 10점, 경고 이하는 5점으로 한다. │ │ 나. 연도말 처분으로 감사처분 이행보고 기한이 다음연도에 해당될 경우 차차연도부터 행정처분 점 │ │수를 산정한다. │ │ │ │6. 행정처분 수준 │ │ 행정처분은 학생 정원동결, 모집정지, 정원감축 등으로 하고 점수별 행정처분 수준은 다음 각 호에 │ │의한다. │ │ 가. 30점 미만은 행정제재 예고(제재 유보) │ │ 나. 30점 이상 50점 미만은 정원동결 │ │ 다. 50점 이상 100점 미만은 모집정지(입학정원 5%) │ │ 라. 100점 이상은 정원감축(입학정원 5%) │ │ │ │7. 누적 가산율 적용 │ │ 감사처분의 실효성 확보를 위해 행정처분 점수를 산정한 다음연도부터 미이행 점수에 20%씩 누적 │ │가산율을 적용하여 점수를 산정한다. │ │ │ │8. 제재 유보 등 │ │ 가. 감사처분과 관련하여 불가피하게 소송이 진행 중인 경우 해당 건에 대해 소송 종결 시까지 행정 │ │제재 점수산정을 유보할 수 있다. │ │ 나. 처분 이행을 위해 행정절차상 불가피하게 시일이 소요되는 경우(도시계획시설 결정 등) 행정처분 │ │위원회의 심의를 거쳐 유보할 수 있다. │ │ │ │9. 처분 유보 등 │ │ 가. 감사처분과 관련하여 불가피하게 소송이 진행 중인 경우 해당 건에 대해 소송 종결 시까지 행정 │ │처분 점수산정을 유보할 수 있다. │ │ 나. 처분 이행을 위해 행정절차상 불가피하게 시일이 소요되는 경우(도시계획시설 결정 등) 행정처분 │ │위원회의 심의를 거쳐 유보할 수 있다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「고등교육법」 제60조제1항에 따르면 교육부장관은 학교가 시설, 설비, 수업, 학사, 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 기간을 정하여 학교의 설립자·경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이나 변경을 명할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 교육부장관은 제1항에 따른 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 위반행위를 취소 또는 정지하거나 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제71조의2, 별표 4 제1호 일반기준에 따르면 교육부장관은 위반행위를 적발한 경우에는 법 제60조제1항에 따라 그 시정이나 변경을 명한 후 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 이에 따르지 않는 경우에 이 기준에 따른 행정처분을 하고(가목), 위반행위의 횟수에 따른 행정처분기준은 최근 3년간 개별기준의 어느 하나의 위반행위를 한 후에 다시 해당 위반행위로 행정처분을 받는 경우에 적용하며, 이 경우 기준 적용일은 같은 위반사항에 대한 행정처분일과 재적발일을 기준으로 하며(나목), 위반행위가 최근 3년간 3회 이상인 경우에는 2차 위반 시 행정처분기준에 따르고(다목), 위반행위의 동기, 내용 및 위반의 정도 등을 고려하여 그 처분을 감경할 수 있으며(라목), 입학정원동결 및 모집정지처분은 한 학년도를 기준으로 하고(마목), 개별기준에서 행정처분기준을 정하지 아니한 경우에는 개별기준에서 정한 유사위반행위의 행정처분기준에 따르되, 유사위반행위가 없는 경우에는 그 위반행위의 내용, 경중 및 위반횟수 등을 고려하여 학생정원 감축, 학과 폐지, 학생 모집정지 또는 학생정원 동결의 행정처분을 한다(바목)고 되어 있다. 2) 「사립학교법」 제5조에 따르면 학교법인은 그 설치·경영하는 사립학교에 필요한 시설·설비와 당해 학교의 경영에 필요한 재산을 갖추어야 하고(제1항), 제1항에 규정한 사립학교에 필요한 시설·설비와 재산에 관한 기준은 대통령령으로 정한다(제2항)고 되어 있다. 3) 대학의 설치에 있어 시설 등의 기준을 규정하기 위하여 1955. 8. 4. 대통령령 제1063호로 제정된 구 「대학설치기준령」 제2조에 따르면 대학의 설립인가(국립, 공립에 있어서는 개교조치)에 있어서는 이 영의 기준에 의하여 교지, 체육장, 농장, 연습림, 어장, 약초원등의 지적시설의 전부와 건물시설의 3분지 1(초급대학과 2년제 사범대학은 2분지 1) 이상이 건설되고 개교비 및 그 편제완성연도까지에 시설비의 전부를 완수할 수 있는 재원 또는 경비(국립, 공립에 있어서는 계속비예산)와 초년도에 필요한 교원이 확보되어야 하고, 대학의 학과증설 또는 학생정원의 증가의 경우에는 그 증설 또는 증가분에 관하여 전항의 규정을 준용한다고 되어 있으며, 부칙 제2조에 따르면 이 영 시행당시의 대학으로서 이 영의 각 기준(이하 ‘각 기준’이라 한다)에 해당하지 않는 학교는 이 영 공포일부터 다음과 같은 확충조치를 하여야 한다고 하면서 제1호로는 제8조제1호와 동조 제2호(나)(다)에 해당하는 각 학과에 있어서는 1년 이내에 각 기준의 4% 이상, 2년 이내에 각 기준의 60% 이상, 3년 이내에 각 기준의 80% 이상, 4년 이내에 각 기준의 90% 이상, 5년 이내에 각 기준의 100%를, 제2호로는 제8조제2호(가)에 해당하는 각 학과에 있어서는 1년 이내에 각 기준의 30%(부속시설은 20%) 이상, 2년 이내에 각 기준의 50%(부속시설은 40%) 이상, 3년 이내에 각 기준의 70%(부속시설은 60%) 이상, 4년 이내에 각 기준의 80% 이상, 5년 이내에 각 기준의 90% 이상, 6년 이내에 각 기준의 100%를 확충하여야 한다고 되어 있고, 전항의 연도별 확충조치를 그때마다 소정대로 이행하지 아니한 대학에 대하여는 문교부장관은 학교의 폐쇄, 학과의 통합, 학생정원의 감축등의 조치를 명한다고 규정하였는데, 이후 수차례 개정이 계속되는 동안에도 기존 대학에 대하여 부칙에 소정의 기간 이내에 당해 개정령의 기준에 따라 그 시설 등을 보완하도록 규정하였다. 4) 학교법인이 설치·경영하는 사립학교의 경영에 필요한 재산의 기준에 관한 사항을 규정함을 목적으로 1976. 5. 21. 대통령령 제8132호로 재정된 구 학교법인재산기준령 제3조에 따르면 학교법인은 연간학교운영경비의 10배 이상에 해당하는 수익용기본재산을 확보하여야 하고(제1항), 학교법인의 수익용기본재산은 토지, 건물, 주식(공개법인 또는 상장법인의 주식과 문교부장관이 인정하는 법인의 주식에 한한다), 현금(감독청과 학교법인 공동명의의 3년 이상의 정기예금 또는 금전신탁에 한한다), 국채·공채 기타 문교부장관이 수익용기본재산으로 인정하여 공시한 것으로서 수익이 있는 것이어야 한다(제3항)고 되어 있고, 제6조에 따르면 학교의 설립인가청은 이 영에 의한 기준에 미달되는 학교법인에 대하여는 학교의 설립이나 학부·학과 및 학급의 증설 또는 학생정원의 증원을 인가하지 아니하며, 다만, 학교의 평준화·산업교육의 육성 기타 특히 필요하다고 인정될 경우에 학교설립을 제외하고는 예외로 할 수 있다고 되어 있으며, 부칙 제3조에 이 영 시행당시 제3조의 규정에 의한 기준에 미달되는 학교법인의 수익용기본재산은 이 영 시행일로부터 5년 이내에 제3조의 기준에 적합하게 보완하여야 한다고 되어 있다. 5) 「교육법」 및 「사립학교법」의 규정에 의하여 대학·사범대학·교육대학·개방대학·전문대학 및 이에 준하는 각종학교(이하 ‘대학’이라 한다)의 설립기준과 대학을 운영함에 있어서 필요한 시설·교원 및 수익용기본재산등에 관하여 필요한 사항을 규정하기 위하여 「대학설치기준령」, 학교법인재산기준령 등을 폐지하면서 1996. 7. 26. 대통령령 제15127호로 제정된 구 대학설립·운영규정 제2조제1항에 따르면 교육부장관은 대학을 설립·경영하고자 하는 자가 제4조의 규정에 의한 교사 및 제5조의 규정에 의한 교지(제1호), 제6조의 규정에 의한 교원의 2분의 1 이상의 전임교원(제2호), 제7조의 규정에 의한 수익용기본재산(제3호)의 기준을 갖추어 대학설립의 인가를 신청한 때에는 제3조의 규정에 의한 대학설립심사위원회의 심의를 거쳐 이를 인가한다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 따르면 대학의 학과 또는 학부(이하 ‘학과등’이라 한다)를 증설하거나 학생정원을 증원하는 경우에는 그 증설 또는 증원분을 포함한 전체에 대하여 이 영의 규정에 의한 기준을 갖추어야 한다고 되어 있으며, 같은 영 제7조제1항에 따르면 학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산을 확보하여야 한다고 되어 있고, 제2항에 따르면 제1항의 규정에 의한 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산은 그 총액의 5퍼센트 이상에 해당하는 가액의 연간 소득이 있는 것이어야 한다고 되어 있으며, 같은 영 제10조에 따르면 교육부장관은 대학을 설립·경영하는 자 및 대학에 대하여 이 영에 의한 기준 또는 의무부담을 충족하는지의 여부에 대한 평가를 하여야 하고(제1항), 제1항의 규정에 의한 평가결과를 당해 대학을 설립·경영하는 자 및 대학에 대한 학과등의 증설, 학생정원의 증원, 학생의 모집, 행정 및 재정지원정책에 이를 반영하여야 한다(제2항)고 되어 있고, 부칙 제3조에 따르면 기존의 학교법인 및 대학에 관한 경과조치로서 이 영 시행당시 설립된 학교법인 및 대학에 대하여는 이 영의 규정을 적용하되, 다만, 이 영의 규정에 의한 기준 중 교원 및 수익용기본재산에 관하여는 종전의 「대학설치기준령」·「전문대학설치기준령」·「개방대학설치운영규정」 및 학교법인재산기준령의 교원 및 수익용기본재산에 관한 규정을 적용하되, 제10조의 규정을 시행하는 경우에는 제6조 및 제7조의 규정을 적용한다고 하였으며, 수익용기본재산의 수익률에 관한 제7조제2항의 규정은 2004. 3. 5. 대통령령 제18301호로 3.5퍼센트 이상으로, 2017. 4. 11. 대통령령 제27980호로 그 총액에 한국은행이 발표하는 전년도의 예금은행 가중평균금리 중 저축성 수신 금리를 곱하여 산출한 금액 이상의 연간 수익이 발생하여야 한다고 각각 개정되었다. 6) 「대학설립·운영 규정」 제2조의3제1항에 따르면 대학은 설립인가 후 편제가 완성된 후에만 학과등을 증설하거나 학생정원을 증원할 수 있고, 학과등을 증설하거나 학생정원을 증원하는 경우에는 그 증설 또는 증원분을 포함한 전체에 대하여 이 영에 따른 기준을 갖추어야 한다고 되어 있으며, 제7조제3항에 따르면 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산은 그 총액의 3.5퍼센트 이상에 해당하는 가액의 연간 소득이 있는 것이어야 한다고 되어 있고, 제8조제1항에 따르면 학교법인은 그가 설립·경영하는 대학에 대하여 매년 수익용기본재산에서 생긴 소득의 100분의 80 이상에 해당하는 가액을 대학운영에 필요한 경비로 충당하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구요건에 대한 판단 피청구인은 2017학년도 입학절차가 이미 종료되어 이 사건 처분 1이 취소된다 하더라도 원상회복이 불가능하므로, 청구인에게는 이 사건 처분 1의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 주장하나, 제재적 행정처분이 그 처분에서 정한 제재기간의 경과로 인하여 그 효과가 소멸되었으나, 법령 등이 정한 바에 따라 선행처분을 가중사유 또는 전제요건으로 하는 후행처분을 받을 우려가 현실적으로 존재하는 경우에는, 선행처분을 받은 상대방은 비록 그 처분에서 정한 제재기간이 경과하였다 하더라도 그 처분의 취소소송을 통하여 그러한 불이익을 제거할 권리보호의 필요성이 충분히 인정된다고 할 것이므로, 선행처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보아야 할 것(대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두1684 전원합의체 판결 등 참조)인바, 「고등교육법」 제60조제2항에 따른 학생정원 감축 등 행정처분의 세부기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 제71조의2, 별표 4 제1호 일반기준을 보면 위반행위의 횟수에 따른 행정처분을 하도록 하고 있어 향후 청구인이 이 사건 토지에 대하여 「대학설립·운영 규정」에서 정하고 있는 수익률 기준에 미달하는 임대료를 수령할 경우 가중된 제재를 받을 수 있고, 따라서 2017학년도 입학절차가 이미 종료되었다고 하더라도 청구인에게는 이 사건 처분 1의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 할 것이므로, 위와 같은 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 본안에 대한 판단 가) 청구인은 중·고등 학교법인에 대해서는 수익률 기준을 폐지하고, 대학법인에 대해서도 1.32%로 대폭 낮추는 내용의 입법예고까지 마친 마당에 종전 기준을 충족시키지 못하였다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장하나, 행정처분의 적법 여부는 특별한 사정이 없는 한 그 행정처분 당시의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 영향을 받지 않는다(대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결 참조)고 할 것이므로, 위와 같은 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 나) 청구인은 구 대학설립·운영규정 제정 전에 이미 설립된 학교법인이기 때문에 부칙 제3조에 따라 수익용기본재산에 대한 기준을 정하고 있는 제7조의 적용이 배제된다고 주장하나, 구 대학설립·운영규정은 학과등을 증설하거나 학생정원을 증원하는 경우에는 그 증설 또는 증원분을 포함한 전체에 대하여 이 영의 규정에 의한 기준을 갖추도록 한 점 등에 비추어 볼 때 구 대학설립·운영규정 부칙 제3조 경과조치는 기존의 학교법인이나 대학이 이 영의 시행에 따라 즉시 제7조의 기준을 갖추지 않아도 된다는 것이지 신설되는 학교법인이나 대학과 달리 기존 학교법인이나 대학에 대하여 제7조 기준의 적용을 영구히 배제하여야 한다는 취지는 아니라고 해석함이 타당하고, 대학을 운영함에 있어 필요한 수익용기본재산에 관한 사항을 규정하고 있는 이 영의 취지로 보더라도 기존 학교법인이나 대학을 신설되는 학교와 달리 적용해야 할 합리적인 필요성도 인정되지 않으며, 또한 ○○대는 2001년 2,280명이던 입학정원이 2002년 2,320명으로 증원되었으므로, 구 대학설립·운영 규정 제2조제4항에 따라 이 영에 의한 기준을 갖추어야 할 것인바, 위와 같은 청구인의 주장도 받아들일 수 없다. 다) 청구인은 피청구인이 감사 결과 수익용기본재산 관리에서 부적정 판단을 받은 학교법인에 대하여 이 사건 시정명령과 같이 일정 수익률 이상을 올리도록 강제한 사례가 없으므로, 이 사건 처분은 평등원칙 및 비례원칙을 위반한 것이라고 주장하므로, 살펴본다. 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 처분 상대방이 입게 될 불이익을 비교, 교량하여 판단하여야 할 것(대법원 1992. 6. 23. 선고 92누2851 판결 참조)이고, 일반적으로 처분사유로 삼은 위반의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 제재처분을 선택함으로써 비례의 원칙에 위반하거나 또는 합리적인 사유 없이 같은 정도의 위반행위에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준과 어긋나게 공평을 잃은 처분을 선택함으로써 평등의 원칙에 위반한 경우에 이러한 처분은 재량권의 한계를 벗어난 처분으로서 위법하다 할 것이다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011두19727 판결 참조). 「사립학교법」, 「대학설립·운영 규정」이 일정한 기준을 충족하는 수익용기본재산을 확보하고 연간 소득 발생을 학교법인의 기본적인 의무로 규정하고 있는 취지는 교육사업을 수행하기 위한 사립학교의 재정 건전성을 확보하고 이를 바탕으로 교육의 적정성과 안전성을 확보하려는 데 있다할 것인데, 대교연 통계에 따르면 전체 사립대학 법인 가운데 법정 기준 이상으로 수익용기본재산을 확보한 곳은 2013년의 경우 20%(30교)에 불과하고, 확보율이 30%에도 미치지 못한 사립대학이 48%(72교)에 달했으며, 24교(16%)는 확보율이 10% 미만이고, 2014년의 경우 법정 기준을 준수하고 있는 법인은 16.4%(25개 법인)에 불과하며, 전체 법인의 절반에 가까운 49.3%(75개 법인)는 30% 미만이고, 이 가운데 25개 법인(16.4%)의 확보율은 10%에도 못 미쳤으며, 2015년의 경우에도 법정 기준을 준수하고 있는 법인은 22.7%(34개 법인)에 불과하고, 전체 법인의 절반이 넘는 86개 법인(57.3%)의 확보율은 법정 기준 대비 50% 미만이며, 이 가운데 45개 법인(30%)의 수익용기본재산 확보율은 법정기준의 20%에도 못 미쳤고, 수익용기본재산 수익률의 경우 2013년은 전체 사립대학 법인 10곳 중 7곳(110교, 71%)이 법정 기준을 위반하고 있고, 이 중에서 수입이 한 푼도 없는 대학교 11교(70%)에 달하였으며, 2014년은 전체 법인의 78.9%(120곳)가 법정 기준(3.5%)을 준수하지 않았고, 수익액이 전무한 법인은 9곳에 달하였으며, 2015년은 전체 법인의 84.7%(127개)가 법정 기준(3.5%)를 준수하지 않았고, 이 가운데 수익액이 전무한 법인을 포함해 수익률이 1% 미만인 법인 또한 47개(31.3%)에 달하였으며, 학교운영경비 부담 현황을 보면 2013년의 경우 전체 사립대학 법인 10곳 중 3곳(30%, 46교)은 법정 기준만큼도 학교운영경비를 부담하고 있지 않고, 특히 23개교(15%)는 학교운영경비를 한 푼도 부담하지 않았으며, 2014년의 경우 전체 사립대학 법인 10곳 중 3곳(30%, 45곳)은 법정 기준을 준수하지 않았고, 한 푼도 부담하지 않는 법인도 20곳(13.2%)에 달하였으며, 9곳은 수익액이 있음에도 불구하고 학교운영경비로 전출하지 않았고, 2015년의 경우 전체 사립대학 법인 10개 중 3개(30%, 45개)는 법정 기준을 준수하지 않았고, 이 중 학교운영경비를 한 푼도 부담하지 않는 법인도 19개(12.6%)에 달하였으며, 12개 법인은 수익금이 있음에도 학교운영경비로 전출하지 않는 법인인 점, 이에 따라 2014년부터 2016년까지 기간 중 감사 결과 처분 요구 사례에서 볼 수 있는 바와 같이 피청구인은 수익용기본재산을 수익 없이 방치하고 있는 학교법인에 대하여는 수익 창출 방안을 강구하도록 하고, 무단으로 사용하고 있는 경우에는 임대계약을 체결하고 임대료 징수 방안을 강구하거나 임대료를 부과하도록 하며, 시세보다 저가 임대의 경우에는 저가 임대에 다른 손실액을 회수하도록 하고, 임대료를 시세에 맞게 조정하거나 계약을 해지하도록 처분 요구를 한 사례는 있으나, 특정 수익용기본재산의 수익률을 적시하여 처분 요구의 시정명령을 하거나 그와 같은 시정명령을 이행하지 않았다는 이유로 대학의 정원을 동결한 사례는 달리 확인되지 않는 점, ○○대의 경우는 2013년부터 2015년까지 수익용기본재산의 확보율은 112.6%, 208%, 214.5%이고, 학교운영경비 부담률은 97.5%, 104.1%, 88.2%이며, 수익률은 1.5%, 0.5%, 0.6%인데, 위에서 본 바와 같이 전체 사립대학 법인 가운데는 수익액이 전무한 법인도 있고, 2015년의 경우 수익률이 청구인과 같이 1% 미만인 법인 또한 47개(31.3%)에 달하였음에도 청구인의 수익용기본재산 중 이 사건 토지를 특정하여 평가액의 3.5% 이상의 임대료를 수령하도록 한 이 사건 시정명령이 사립학교의 재정 건전성을 확보하고 이를 바탕으로 교육의 적정성과 안전성을 확보하려는 「사립학교법」, 「대학설립·운영 규정」의 목적에도 불구하고 합리적 균형을 확보하였다고 보기 어려울 뿐만 아니라 이 사건 토지는 청구인의 수익용기본재산의 일부분에 불과(2012년도 수익용기본재산 164,617,026천원, 이 사건 토지의 공시지가가 35,918,600천원)한 점 등을 종합해 보면, 이 사건 시정명령은 수익용기본재산에 관한 위반행위의 내용, 경중 등을 제대로 고려하지 아니하여 부당하다고 할 것이다. 한편, 피청구인은 이 사건 시정명령에 흠이 있더라도 이 사건 시정명령을 당연무효로 할 정도로 중대하거나 명백한 흠이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라 이 사건 시정명령과 이 사건 처분은 각각 별개의 법률효과 발생을 목적을 하는 것이므로, 이 사건 시정명령의 흠이 이 사건 처분에 승계된다고 볼 수 없다고 주장하나, 「고등교육법」상 시정명령은 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치로 나아기 위한 중간단계의 것으로, 정원동결처분으로 나아가기 위한 유일한 수단인 점을 고려하면 이 사건 시정명령과 이 사건 처분은 하나의 법률효과를 목적으로 이루어진 2개의 처분으로 볼 수 있어 이 사건 시정명령의 하자는 이 사건 처분에 승계된다 할 것이므로, 위와 같은 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 따라서, 부당한 시정명령의 미이행을 이유로 한 이 사건 처분 또한 시정명령의 실효성 제고라는 공익목적을 감안하더라도 청구인이 이 사건 처분으로 입게 될 불이익과 비교·교량할 때 너무 가혹하여 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.