체육시설업 사업계획승인 취소 거부처분 취소청구

이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

1. 사건개요 가. 심판참가인 ○○실업 주식회사(1994. 3. 9. 상호가 ‘주식회사 ○○리조트’로 변경되었다. 이하 ‘참가인 회사’라고 한다)는 1990. 3. 15. 피청구인으로부터 경기도 ○○○시 ○○동 ○○ 등 지상에 일반스키장을 설치하는 내용의 사업계획에 대한 승인(이하 ‘이 사건 사업계획승인’이라 한다)을 받고 1993. 12. 28.경 실외스키장을 완공한 후 ○○리조트라는 상호로 스키장(이하 ‘○○리조트’라고 한다)을 개장하고 회원을 모집하였으나, 1994. 11. 16. 참가인 회사가 부도에 이르러 실내스키장, 인도어골프장, 수영장, 헬스클럽, 볼링장 등 부대시설을 시공하지 못하였다. 나. ○○○잉크(본점소재지 브리티쉬 웨스트 인디, 케이맨 아일랜드, 그랜드 케이맨 조지타운, 피오박스 709, 메리 스트리트 제패하우스, 이하 ‘○○○잉크’라고 한다)는 ○○리조트의 사업부지인 토지 및 지상건물에 대한 임의경매절차(의정부지방법원 99타경88123)에서 2000. 12. 27. 낙찰허가결정을 받았으나, 경매절차가 정지됨에 따라 소유권을 이전하지 못하다가 2012. 11. 28.경 낙찰대금을 완납하고 2013. 4. 24. 위 토지 및 지상건물에 대한 소유권이전을 완료하였다. 다. ○○○잉크는 2014. 1. 29. 피청구인에게, 참가인 회사가 부도처리 되고 그 이후로 폐업상태에 있으며, 이 사건 사업계획승인을 받은 때부터 6년 이상이 경과하였고, 현재 건물 등이 멸실되어 스키장 필수시설이 이미 소멸되었으며, ○○리조트 토지 및 건물에 대한 경매가 완료되어 사업시설의 설치공사 이행이 불가능하고, 명목상의 사업계획승인 및 사업자등록으로 인해 계속하여 선량한 피해자들이 발생하고 있는 점 등을 들어 이 사건 사업계획승인을 취소해 줄 것을 신청하였으나, 피청구인은 2014. 2. 6. ○○○잉크에게, 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」(이하 ‘체육시설법’이라 한다) 제18조 및 같은 법 시행령 제19조에서 회원의 권익보호를 규정하고 있으며, 같은 법 제27조에서 경매, 환가, 압류재산의 매각과 그 밖에 이에 준하는 절차에 해당하는 경우에는 권리ㆍ의무가 일체로 승계되도록 규정하고 있어 이러한 권리ㆍ의무가 명확하게 정리되어야 이 사건 사업계획승인이 취소될 수 있다고 회신(이하 ‘이 사건 거부회신’이라 한다)하였다. 라. ○○○잉크는 2014. 4. 17. 주식회사 ○○○(이하 ‘○○○’라고 한다)에게 ○○리조트 부지인 토지를 매도하였고, ○○○는 2014. 4. 22. 위 토지에 대해 매매를 원인으로 하는 소유권이전등기를 경료하고 같은 날 위 부동산을 청구인에게 신탁하여 청구인 앞으로 신탁을 원인으로 하는 소유권이전등기가 경료되었다. 2. 청구인 주장 가. 본안전 항변에 대하여 ○○○잉크가 제기한 이 사건 사업계획승인 취소신청에 대한 피청구인의 회신은 명백한 거부처분이고, 청구인은 이 사건 부동산의 소유자 지위에서 참가인 회사에 대한 이 사건 사업계획승인으로 인하여 「헌법」 및 「민법」 등에 정한 구체적인 기본권인 재산권을 제대로 행사하지 못하고 있었으므로, 이 사건 처분의 취소 및 이 사건 사업계획승인의 취소 이행을 청구할 법률상 이익(신청권)이 있다. 나. 본안에 대하여 1) 참가인 회사는 이 사건 사업계획승인을 득한 뒤 1994. 11. 16. 부도가 난 이후로 영업이 중단되고 시설 등이 방치되었으며, 시설 및 건물 화재로 인한 멸실과 고철업자들의 훼손, 불법점유 등으로 인해 일반인 출입조차 가능하지 않은 현장이 되었고, 그간 이 사건 사업계획승인이 취소되지 않아 참가인 회사에게 권리가 있는 것으로 오해한 선의의 피해자가 많이 발생하였다. 2) 체육시설법 제31조제2호에 따른 사업계획승인 취소는 ‘6년 이내에 설치공사를 착수ㆍ준공하지 아니한 경우’ 뿐 아니라 사업계획승인 이후 6년을 경과하여 사업시설을 유지하지 못한 경우, 즉 사업시설을 준공하였다 하더라도 이를 계속 유지하지 못하고, 멸실, 훼손되어 사업계획승인상의 시설기준을 준수하지 못한 경우에도 준용되어야 할 것이므로 참가인 회사에게 체육시설법 제31조제2호에 따른 사업계획승인 취소사유가 있다. 3) ○○○잉크는 경매로 스키장 시설 부지 및 건물을 인수하였을 뿐 그 외 스키장업의 필수시설은 참가인 회사가 아니라 제3자로부터 임의매수 하였으므로 체육시설법 제27조제2항에 따라 참가인 회사의 체육시설업자로서의 권리ㆍ의무를 승계한 자에 해당하지 않으며, 또한 현재 청구인은 ○○○잉크로부터 다시 토지와 건물의 소유권만 넘겨받았기 때문에 청구인을 체육시설법 제27조제2항에 의한 필수시설을 인수한 자로 볼 수도 없다. 한편 관련 민사판결에서 스키장 시설물 중 리프트, 타워, 제설기 등은 참가인 회사가 리스한 물건으로 그 소유권이 리스회사에 유보된 사실이 인정되었고, 경매는 시설물인 기계기구를 제외한 나머지 부동산에 대해서만 진행되었으므로 ○○○잉크가 경매로 기계기구를 인수한 사실이 없다. 4) ○○리조트 회원들이 ○○○잉크를 상대로 입회비 반환 청구의 소를 제기하여 대법원에서 최종 패소확정 된 민사소송의 판결문을 보면, ① ○○○잉크가 ○○리조트의 필수시설을 인수한 자가 아니고, ② 가사 인수한 자라 하더라도 승계인의 책임을 규정한 구 체육시설법(2003. 5. 29. 법률 제6907호로 개정되어 2003. 8. 30.부터 시행된 것) 제30조제2항이 시행되기 전에 이미 시설을 인수하였으므로 위 규정이 소급적용 될 수 없으며, ③ 회원들의 입회비반환청구권이 이미 5년의 소멸시효가 경과하였다고 판시하고 있으므로 ○○○잉크가 ○○리조트의 회원들과 사이에 해결해야 할 어떠한 법률관계가 존재하지 않는다. 5) 이 사건 사업계획승인의 취소를 신청함에 있어 공유자 등 이해관계인의 사전 동의서를 제출해야 한다는 규정은 없다. 6) 사업계획승인에 대한 취소 여부는 재량행위에 해당하나, 그간의 경과에 비추어 볼 때 참가인 회사가 더 이상 스키장업을 계속할 수 없음이 명백하고, ○○○시도 이미 유원지로서 기능을 상실한 ○○리조트 부지를 새로운 용도로 개발할 수 있도록 도시기본계획을 수립하였으므로 이 사건 사업계획승인을 더 이상 유지할 필요가 없는 한편, 위 사업계획승인이 취소되지 않음으로 인해 ○○리조트 부지의 소유자인 청구인은 어떠한 개발행위도 하지 못하는 등 막대한 손해를 입게 되며, 이 사건 사업계획승인을 취소하여 조속히 새로운 개발계획을 진행하는 것이 국토의 효율적인 관리 및 공익에도 부합하므로 이 사건 거부회신은 취소되어야 하고, 피청구인은 이 사건 사업계획승인을 취소할 의무가 있다. 3. 피청구인 및 참가인 주장 가. 본안 전 항변 ○○○잉크의 2014. 1. 29.자 이 사건 사업계획승인 취소신청은 단순 진정ㆍ민원 사안으로 판단되고, 체육시설법에서 ○○○잉크에게 이 사건 사업계획승인의 취소신청 권한을 부여하였다고 볼 만한 근거규정이 없으므로 이 사건 거부회신은 단순한 민원회신에 불과하여 행정심판의 대상이 되는 거부처분에 해당하지 않는다. 나. 본안에 대하여 1) 시설설치기간에 관한 체육시설법 제16조의 규정은 1994. 2. 7. 개정시 6년 이내에 준공하도록 강제규정을 두었다가 1999. 4. 19. 개정을 통해 경과규정 없이 ‘6년 이내에 준공하도록 노력하여야 한다’로 완화되었으며, 2006. 9. 25. 개정을 통해 ‘6년 이내에 준공하여야 한다’고 다시 강화되었으나, 부칙 경과규정에서 2006. 9. 25. 이후 사업계획승인을 받은 날부터 적용하기로 하였는바, 사업시설 설치공사 착수ㆍ준공 미이행으로 사업계획승인이 취소되어야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 설령 시설설치를 다하지 못하였다 하더라도 시설물이 일부 미준공이 되었다는 사유만으로 사업계획승인을 취소하여야 하는 것도 아니며, 이 사건의 경우 2012. 7. 28.까지 각종 소송이 진행되고 있었던 점, 체육시설법상 회원의 권익보호 규정이 있는 상황에서 여전히 회원권익 문제가 해결되지 않은 점, 어느 한쪽의 일방적인 주장만 받아들여 직권취소를 한다면 사회적으로 더 큰 문제를 일으킬 수 있는 점 등 종합적인 상황을 고려해 면밀히 처리해야 할 재량사항이다. 2) 대법원에서 ○○○잉크가 필수시설을 인수한 자가 아니라고 본 것은, 위 대법원 판결 당시는 낙찰허가결정 이후 배당이의의 제기로 인해 경매절차가 중지됨에 따라 ○○○잉크가 낙찰대금을 납부하지 못하여 소유권을 취득할 수 없는 상황이었기 때문이고, ○○○잉크는 위 대법원 판결 이후인 2012. 11. 28. 낙찰대금을 완납하고 소유권을 취득하였으므로 이 날을 기준일로 ○○○잉크가 참가인 회사의 ○○리조트 사업자로서의 지위를 승계하였다고 보아야 하며, 이에 따라 ○○○잉크는 ○○리조트 회원들에 대한 참가인 회사의 의무까지 승계하였으나 기존회원의 구제 등 사회적 문제 발생에 대한 해결방안 등에 관하여 어떠한 계획도 제출한 바가 없다. 3) 사업계획승인 취소 요청을 하기 위하여는 사전에 토지 공유자 등 이해관계인의 사전동의서를 징구하는 등 적법한 서류를 제출하여야 하나, 이에 대한 증빙자료가 제출된 바도 없다. 4) 피청구인은 이 사건 사업계획승인 취소 여부에 대해 엄연히 존재하고 있는 회원보호 관련 법률, 이해관계인의 등의 이익과 공익 등 종합적인 상황을 비교ㆍ교량하여 판단한 것이므로 이에 재량권 일탈남용의 위법이 있다고 볼 수 없다. 5) ○○○잉크는 의정부지방법원 임의경매가 진행될 당시 토지, 건물과 함께 스키장 필수시설을 포함한 시설물에 대해 일괄경매를 신청하였고, 위 경매사건의 감정평가서에도 토지, 건물 뿐 아니라 제시외 건물, 기계기구 등에 대하여도 감정이 있었으며, ○○○잉크는 ○○리조트 토지, 건물, 시설물 등을 경매로 낙찰받아 2012. 11. 28. 낙찰대금을 완납하여 시설물 등을 취득하였으므로 체육시설법 제27조제2항제1호에 따라 승계인이 되었으며, 토지와 건물은 경매로 취득하면서 스키장의 필수시설 중 리프트 등 기계기구에 대하여는 임의매수의 방법으로 취득하였으므로 승계인이 되지 않는다는 청구인의 주장은 체육시설법 제27조의 취지에 반하는 것으로 이유 없다. 6) 주식회사 ○○파트너스(이하 ‘○○파트너스’라고 한다)는 2009. 6. 29. 및 2010. 1. 7. 참가인 회사와 ○○리조트사업에 관한 인허가권 및 ○○리조트회원 승계에 관한 양수계약을 체결하고 양수 사실을 대외에 홍보하였는데, 위 계약에 따른 대금 50억원을 참가인 회사에 지급하지 않은 채, ○○파트너스와 ○○○가 공동으로 ○○○잉크를 인수하여 ○○○시와 결탁해 ○○리조트 부지를 주거지역으로 도시계획변경 시키려 하고 있으며, ○○리조트 회원 승계 합의도 묵살하고 이 사건 행정심판을 제기하여 이 사건 사업계획승인의 취소를 구하고 있는 것이다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 제10조, 제12조, 제16조, 제18조, 제19조, 제27조, 제31조 구 체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률(2003. 5. 29. 법률 제6907호로 개정되어 2003. 8. 30.부터 시행된 것) 제30조제2항, 제3항 5. 인정사실 우리 위원회의 조사결과 및 청구인과 피청구인이 제출한 낙찰허가결정문, 각 판결문, 낙찰대금완납증명서, 등기부등본, 사업계획 및 등록취소신청, 민원회신 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 1990. 3. 15. 참가인 회사는 피청구인으로부터 경기도 ○○○시 ○○동 ○○ 일대에 일반스키장을 설치하는 내용의 이 사건 사업계획승인을 받고, 1993. 12. 28.경 실외스키장을 완공한 후 ○○리조트를 개장하였다. 나. 참가인 회사는 절차에 따라 회원모집을 하고 회원들과 회원가입계약을 체결함에 있어 실내스키장, 인도어골프장, 수영장, 헬스클럽, 볼링장 등 부대시설을 회원가입계약일부터 5년 내 완성하고, 회원들이 부대시설을 4계절 이용하지 못하는 경우에는 참가인 회사가 입회비를 전액 반환하기로 약정하였으나, 위 부대시설을 시공하지 못하였다. 다. 1992년 12월경 참가인 회사는 주식회사 ○○은행(이하 ‘○○은행’이라 한다)으로부터 494억 3,100만원을 대출받으면서 1993. 6. 10.경 참가인 회사가 ○○리조트에 설치한 시설인 리프트시설, 타워시설, 펜스 및 제설ㆍ배관ㆍ배수로시설, 방송 및 조명시설, 제설기 등(이하 ‘이 사건 시설물’이라 한다)을 ○○은행에 양도담보로 제공하였고, 한편 참가인 회사 소유로 있던 ○○리조트 사업부지인 경기도 ○○○시 ○○동 산 ○○ 임야 및 그 지상건물(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)에 관하여 1992. 8. 5.부터 1994. 3. 18.까지 10회에 걸쳐 ○○은행을 근저당권자로 하는 근저당권을 설정하였다. 라. 1994. 11. 16.경 참가인 회사가 부대시설을 시공하지 못한 채로 부도에 이르자 ○○은행은 이 사건 시설물에 대한 양도담보권을 행사하여 이 사건 시설물에 대한 소유권을 취득한 다음, 1999. 7. 9. 위 시설물에 대한 권리 및 근저당권부채권을 한국자산관리공사(위 시점에는 ‘성업공사’라는 상호를 사용하였다가 2000. 1. 1. 한국자산관리공사로 상호변경되었다)에게 양도하였고, 한국자산관리공사는 2000. 4. 12. 「자산유동화에 관한 법률」에 따라 ○○○잉크에게 다시 이를 양도하였다. 마. 1999년 10월경 한국자산관리공사의 신청에 따라 이 사건 부동산에 대한 임의경매절차가 개시(의정부지방법원 99타경88123호)되어 2000. 12. 27. ○○○잉크가 낙찰허가결정(입찰가격 696억 7,400만원)을 받고 2001. 7. 27. 낙찰대금 납입은 각 근저당권의 피담보채권으로 전액 상계하는 방식으로 할 수 있도록 상계허가를 받았으나, 배당기일에 ○○리조트 회원들이 배당이의를 하고 참가인 회사가 근저당권설정등기의 말소청구소송을 제기하면서 경매절차정지결정이 되어 경매절차가 정지되었다. 바. ○○리조트 회원으로서 참가인 회사와 회원가입계약을 체결했던 청구외 홍○○ 등 14명이 2004. 12. 29. ○○○잉크를 상대로, ○○○잉크가 구 체육시설법(2003. 5. 29. 법률 제6907호로 개정되어 2003. 8. 30.부터 시행된 것) 제30조제2항의 ‘체육시설의 필수시설을 인수한 자’로서 같은 조 제1항에 따라 참가인 회사의 권리의무를 인수하였다고 주장하며 ○○중앙지방법원 2004가합109712호로 회원가입계약의 내용에 따라 입회비 합계 2억 6,620만원을 반환하여 줄 것을 청구하는 내용의 소를 제기하였다. 사. 2005. 11. 2. ○○중앙지방법원은, ① 구 체육시설법 제30조제2항은 2003. 5. 29. 신설되어 2003. 8. 30.부터 시행된 조문인데, ○○○잉크는 위 시점 이전인 2000. 4. 12. 이 사건 시설물의 소유권을 취득하였으므로 ○○○잉크가 위 조항에 따라 참가인 회사의 권리, 의무를 인수하였다고 볼 여지가 없는 점, ② 이 사건 부동산에 대해서는 경락인인 채권자의 상계신청에 대해 경매법원이 이를 허가하였다 하더라도 그 상계의 효력은 대금지급기일 및 배당기일에 채권자의 채권에 대한 이의가 없거나 채권자가 이의 있는 채권액에 상응하는 대금을 지급하거나 담보를 제공한 때에 발생하고, 채권자는 그 때 비로소 경매의 목적인 권리를 취득한다 할 것인데 위와 같이 상계의 효력이 발생하여 ○○○잉크가 이 사건 부동산에 대한 소유권을 취득했다고 볼 증거가 없으며, 그렇지 않다 하더라도 구 체육시설법 제30조제2항의 신설 이전인 2001. 7. 27. 상계허가를 받은 이상 위와 같은 상계허가에 구 체육시설법 제30조제2항이 적용된다고 볼 수 없는 점, ③ 설령 ○○○잉크가 구 체육시설법 제30조제2항의 ‘체육시설업의 필수시설을 인수한 자’에 해당하더라도 입회비 반환청구권은 소 제기 전 5년의 소멸시효가 이미 경과하였다는 점 등을 이유로 홍○○ 등의 청구를 기각하는 판결을 하였다. 아. 홍○○ 등이 ○○중앙지방법원 판결에 불복해 ○○고등법원 2005나106847호로 항소하였으나 2006. 11. 8. 항소기각 판결을 받았고, 위 항소심 판결에 대하여 대법원 2006다84805호로 상고하였으나 2007. 3. 16. 상고기각 판결을 받았다. 자. 2012. 11. 28. ○○○잉크가 이 사건 부동산에 대한 낙찰대금 696억 7,400만원을 완납하고, 2013. 4. 24. 이 사건 부동산에 대해 ○○○잉크 앞으로 임의경매를 원인으로 한 소유권이전등기(일부 공유지분 포함)를 하였다. 차. 2012. 11. 29. ○○리조트 회원인 청구외 온○○이 ○○○잉크를 상대로 ○○중앙지방법원 2012가합100307호로 본인에게 ○○리조트의 회원자격을 부여하거나 입회비 4,400만원을 반환할 것을 청구하는 내용의 소를 제기하였으나, ○○중앙지방법원은 2013. 11. 14. ‘원고가 ○○○잉크가 참가인 회사의 권리, 의무를 인수하였다는 점에 대한 근거로 드는 체육시설법 제27조제1항, 제2항(구 체육시설법 제30조제1항, 제2항에 해당)은 2003. 5. 29. 최초로 신설되어 2003. 8. 30.부터 시행된 규정이고, ○○○잉크가 이 사건 시설물에 관한 소유권을 취득한 시점은 이보다 이전이므로 ○○○잉크의 이 사건 시설물 소유권 취득에 대하여는 위 체육시설법 제27조제1항, 제2항이 적용된다고 볼 수 없다는 이유로 온○○의 청구를 기각하는 판결을 내렸고, 온○○이 항소하지 않아 위 판결이 그대로 확정되었다. 카. 2013. 1. 30. ○○○잉크는 이 사건 부동산에 대해 참가인 회사에 대한 공사대금채권을 원인으로 2003년 6월경부터 유치권을 행사하고 있던 주식회사 ○○산업개발을 상대로 의정부지방법원 2013타기319호로 부동산인도명령을 신청하였고, 2013. 7. 31. 위 법원에서 이 사건 부동산을 ○○○잉크에 인도할 것을 명하는 결정을 받고 2013. 11. 4. 이 사건 부동산을 인도받아 현재까지 점유하고 있다. 타. 2014. 1. 29. ○○○잉크는 피청구인에게 이 사건 사업계획승인과 체육시설업등록을 취소해 줄 것을 신청하였는데, 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - o ○○리조트 개요 및 현황 - 참가인 회사가 1993. 12. 28. ○○리조트를 일부개장 하였으나 체육시설의 공사를 마치지 못한 채 1994. 11. 16. 부도가 났고, 1999. 10. 21. 이 사건 부동산에 대해 경매가 개시되고 2000. 12. 27. 낙찰허가결정 되어 폐업상태로 방치되어 있음 - 참가인 회사의 부도로 영업이 중단되고 시설 등이 방치되었으며 시설 및 건물의 화재발생으로 인한 멸실과 고철업자들의 훼손으로 폐업상태에 있으며, (주)○○○, ○○○산업(주), (주)○○이앤씨, (주)○○○개발 등의 불법고철업자 및 유치권자들이 점유하면서 완전히 폐쇄 및 방치되어 일반인 출입조차 할 수 없었음 - ○○리조트는 유원지로서 기능을 상실하여 이미 2009년도의 ‘2020년 ○○○도시기본계획’ 262페이지에서도 ‘도시계획으로 결정되어 있는 ○○유원지는 운영이 중단되어 유원지로서의 기능을 상실함에 따라 시설폐지토록 하며, 타용도로 전환토록 유도’ 및 ‘운영이 중단됨에 따라 시설폐지’라고 명시하고 있음 - ○○○시는 ○○유원지에 대해 2011. 6. 21. 도시화예정용지로 전환을 위한 도시기본계획에 대한 주민공청회를 개최하고 2011. 10. 25. 재수립공청회를 개최하였으며, 2012. 9. 27. 도시기본계획을 공고하였음 - 이 사건 부동산은 2012. 11. 28. 경매 종결되어 당사가 소유권을 취득하였고, (주)○○산업개발이 자신들이 유치권이 있다고 억지주장을 하면서 이 사건 부동산을 점유하고 있었으나 2013. 7. 31. 의정부지방법원으로부터 부동산인도명령을 받았으며, ○○산업개발의 유치권을 ○○○산업(주)에게 양도하였다고 억지주장을 하여 2013. 10. 15. 의정부지방법원으로부터 승계집행문을 받아 당사가 ○○리조트의 점유를 회복하게 되었음 - 따라서 이 사건 사업계획승인은 이행이 불가능한 상태에 있음 o ○○리조트의 불법행위와 피해자 발생 - 참가인 회사는 ○○리조트 부지에 대해 실질적 권리가 없음에도 (주)○○파트너스 등 제3자에게 명목상 서류로만 존재하는 허가권을 양도하는 불법행위를 저지르고, 체육시설의 사업자등록이 남아 있는 것을 기화로 (주)○○○, (주)○○○, (주)○○○개발 등의 수많은 고철업자로부터 고철판매대금으로 금품을 수수하여 선량한 피해자가 발생하여 현재 형사고소가 되어 있음 - 위와 같이 선의의 피해자가 속출하고 불법행위로 인한 분쟁과 형사고소 등이 발생하는 것은 이 사건 부동산의 소유권자가 바뀌었으나 참가인 회사의 사업자등록 및 사업계획승인이 취소되지 않고 있기 때문임 o 체육시설업 등록취소 및 사업계획승인 취소 요청 - 1994. 11. 16. 참가인 회사가 부도가 되어 그 이후로 폐업상태에 있었고, 사업계획승인을 받은지 6년이 경과한 점 - 체육시설등이 멸실되어 유원지의 필수시설이 이미 소멸된 점 - 유원지 건물 및 토지에 대해 2012. 11. 28. 경매가 완료되어 사업계획의 사업시설 설치공사의 이행이 불가능한 점 - 경매가 종결되어 배당이 완료된 이후에도 약 6,500억원 이상의 부채가 변제되지 않고 있어 사업계획상의 사업시설 설치공사가 불가능한 점 - 사업계획상의 사업시설 설치공사가 불가능함에도 명목상의 사업계획승인 및 사업자등록으로 인해 계속하여 선량한 피해자들이 발생하고 있는 점 등을 고려할 때 - 이 사건 사업계획승인 및 체육시설업등록을 취소함이 타당함 파. 2014. 2. 6. 피청구인은 ○○○잉크에게 체육시설법 제18조 및 같은 법 시행령 제19조에서 회원자격의 양도양수, 입회금액의 반환, 회원권익에 관한 사항 등 회원의 권익보호를 규정하고 있으며, 같은 법 제27조는 상속, 양수자, 합병후 법인이 경매, 환가, 압류재산의 매각과 그 밖에 이에 준하는 절차에 해당되는 경우에는 권리, 의무가 일체로 승계되도록 규정하고 있는바, 이러한 권리ㆍ의무가 명확하게 정리되어야 등록체육시설업 사업계획승인(경기도)과 등록(○○○시)이 취소될 수 있다는 이유로 이 사건 거부회신을 하였다. 하. ○○○잉크는 2014. 4. 17. ○○○에게 ○○리조트 부지인 토지를 매도하였고, ○○○는 2014. 4. 22. 위 토지에 대해 매매를 원인으로 하는 소유권이전등기를 경료하고 같은 날 위 부동산을 청구인에게 신탁하여 청구인 앞으로 신탁을 원인으로 하는 소유권이전등기가 경료되었다. 거. 참가인 회사가 1994. 8. 16. 피청구인에게 제출한 회원모집사항을 보면, ○○리조트가 1992년 9월경부터 1994년 6월경까지 회원 1만 8,828명을 모집하여 입회금액 합계가 3,507억 2,970만원인 것으로 되어 있으며, 개별 회원명부는 확인되지 않는다. 너. ○○○시에서 2009년 12월경 발행한 ‘2020년 ○○○도시기본계획’을 보면 유원지시설계획란에 ‘도시계획으로 결정되어 있는 ○○유원지는 현재 운영이 중단되어 유원지로서의 기능을 상실함에 따라 시설폐지토록 하고, 타용도로 전환토록 유도’라고 기재되어 있다. 더. 2011. 6. 21. ○○○시청에서 개최된 2020년 ○○○도시기본계획 일부변경 공청회 자료를 보면, ‘유원지로서의 기능이 상실된 ○○유원지의 타용도 전환, 개발을 유도하기 위한 개발용도를 부여’하는 것으로 계획이 되어 있다. 러. ○○○는 2013. 6. 19. ○○○시장에게 ○○리조트 부지를 친환경 주거단지로 조성하겠다는 정책제안을 하였고, ○○○시장은 2013. 11. 21. 도시계획자문위원회를 거치는 등 검토를 거쳐 2014. 5. 13. 주식회사 ○○○에 위 회사의 정책제안을 도시관리계획 입안에 반영하기로 하였음을 통지하였다. 머. 위 ○○고등법원 2005나10687호 사건의 판결문 중, 2.나.(2) 인정사실을 보면, 이 사건 시설물 중 리프트, 타워, 제설기 등은 참가인 회사가 리스회사로부터 리스한 물건인 것으로 되어 있다. 버. 의정부지방법원 1999타경 88123호 부동산임의경매 사건에서 ○○○잉크가 소유권을 이전받은 이 사건 부동산 목록은 별지와 같고, 일괄경매신청서, 감정서 및 경매사건검색을 보면 ○○○잉크가 2000년 10월경 경매법원에 경매신청된 부동산에 부합된 기계기구들을 부동산들과 일괄하여 경매절차를 진행해 줄 것을 신청하였으며, 당시 경매물건 감정표(감정평가액 733억여원)에는 토지, 건물, 제시외 물건 뿐 아니라 이 사건 시설물을 포함한 기계기구류도 포함되어 감정이 이루어졌으나, 경매 진행 중 기계기구는 경매물건에서 제외되고 토지, 건물 및 제시외 물건만 경매물건에 포함(감정평가액 691억여원)되었다. 서. 참가인 회사와 ○○파트너스는 2009. 6. 29. 및 2010. 1. 7. 참가인 회사가 참가인 회사의 ○○리조트 사업(이하 ‘본 사업’이라 한다)에 관련된 허가권 등 관련된 권리 일체를 ○○파트너스에게 양도하고 ○○리조트 부지에 대한 임의경매 집행정지신청을 취하하며, ○○파트너스는 경매 집행정지신청이 취하되고 본 사업의 권리를 확보한 후 본 사업을 위한 프로젝트파이넨싱을 한 후 권리양도 대금으로 50억원을 참가인 회사에 지급한다는 내용의 계약을 체결하였다. 어. ○○리조트 회원 대표라는 이○○, 강○○은 2013. 2. 25. ○○파트너스와 ○○○잉크에게, ‘○○○잉크는 2012. 11. 28. 잔금을 지급하고 ○○리조트 부동산의 소유자가 되었고, ○○파트너스는 ○○○잉크로부터 낙찰 부동산의 매입계약을 체결한 자로서 위 회사들은 체육시설법에 따라 ○○리조트 회원을 승계하거나 가입비를 반환할 의무가 있으므로 ○○리조트 회원들에 대해 회원승계하거나 회원을 승계하지 않을시에는 가입비를 즉시 반환하라’는 내용의 회원승계 또는 가입비 반납촉구 통지를 하였다. 저. 한편 위 이○○, 강○○은 2013. 11. 7.경 ○○○시장에게, ‘외국계 펀드사인 ○○○잉크와 ○○○잉크로부터 위 부동산을 매입한 계약자인 ○○파트너스는 약 1만명 이상의 ○○리조트 회원의 승계나 가입비 반환을 거부하고 있는데, ○○리조트 부지가 주거지역으로 용도변경 되면 회원승계나 가입비 반환을 받을 수 없는 상황이 발생하게 되고, ○○리조트 부지에 대해 지상권자(안국호상)와 소송 중에 있으며, 전세권(영휘산업)이 있는 등 법적 절차가 진행 중에 있으므로, ○○○시에서 추진하고 있는 ○○리조트 부지에 대한 주거지역으로의 용도변경 절차를 중지해 달라’는 취지의 진정을 제출하였다. 처. 우리 위원회의 현장조사에 의하면, ○○리조트는 스키장 운영이 중단되었고, 이 사건 부동산 중 숙박시설, 주차장, 편의시설 용도의 건물들과 이 사건 시설물 중 리프트 시설 등은 모두 멸실되었으며, 그 밖에 스키장 시설로 이용할 수 있는 시설들이 존재하지 않는다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관련 법령 1) 체육시설법 제2조제2호는 ‘체육시설업’이라 함은 영리를 목적으로 체육시설을 설치ㆍ경영하는 업을 말한다고 되어 있고, 제10조제1항에서 스키장업을 등록 체육시설업으로 구분하고 있으며, 같은 법 제11조제1항은 체육시설업자는 체육시설의 종류에 따라 문화체육관광부령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 유지ㆍ관리하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제12조는 제10조제1항에 따른 등록 체육시설업을 하려는 자는 제11조에 따른 시설을 설치하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 체육시설업의 종류별로 사업계획서를 작성하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 ‘시ㆍ도지사’라 한다)의 승인을 받아야 하고 그 사업계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 되어 있다. 체육시설법 제16조제1항, 제2항은 제12조에 따라 등록 체육시설업에 대한 사업계획의 승인을 받은 자(이하 ‘사업계획의 승인을 받은 자’라 한다)는 그 사업계획의 승인을 받은 날부터 6년 이내에 그 사업시설 설치 공사를 착수ㆍ준공하여야 하고, 다만, 천재지변이나 소송의 진행 등 대통령령으로 정하는 사유로 말미암아 설치 공사의 착수ㆍ준공을 할 수 없으면 그러하지 아니하며, 제1항 단서에 따른 설치 기간의 연장에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 체육시설법 제17조는 체육시설업자 또는 사업계획의 승인을 받은 자는 회원을 모집할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제18조는 제17조제1항에 따라 회원을 모집한 체육시설업자 또는 사업계획의 승인을 받은 자는 회원자격의 양도ㆍ양수, 입회금액의 반환, 회원증의 확인ㆍ발급 및 회원 대표기구의 구성ㆍ역할 등에서 회원의 권익보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사항을 지켜야 한다고 되어 있다. 체육시설법 제19조제1항은 제12조에 따른 사업계획의 승인을 받은 자가 제11조에 따른 시설을 갖춘 때에는 영업을 시작하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 그 체육시설업의 등록을 하여야 하고, 등록 사항(문화체육관광부령으로 정하는 경미한 등록 사항을 제외한다)을 변경하려는 때에도 또한 같다고 되어 있으며, 같은 조 제2항은 시ㆍ도지사는 골프장업 또는 스키장업에 대한 사업계획의 승인을 받은 자가 그 승인을 받은 사업시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 시설을 갖추었을 때에는 제1항에도 불구하고 문화체육관광부령으로 정하는 기간에 나머지 시설을 갖출 것을 조건으로 그 체육시설업을 등록하게 할 수 있다고 되어 있다. 체육시설법 제27조는 제1항에서 체육시설업자가 사망하거나 그 영업을 양도한 때 또는 법인인 체육시설업자가 합병한 때에는 그 상속인, 영업을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병(合倂)에 따라 설립되는 법인은 그 체육시설업의 등록 또는 신고에 따른 권리ㆍ의무(제17조에 따라 회원을 모집한 경우에는 그 체육시설업자와 회원 간에 약정한 사항을 포함한다)를 승계한다고 되어 있고, 제2항에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차에 따라 문화체육관광부령으로 정하는 체육시설업의 시설 기준에 따른 필수시설을 인수한 자에게는 제1항을 준용한다고 하면서 각 호로, 1. 「민사집행법」에 따른 경매, 2. 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 의한 환가(換價), 3. 「국세징수법」ㆍ「관세법」 또는 「지방세기본법」에 따른 압류 재산의 매각, 4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 절차를 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 제12조에 따른 사업계획승인의 승계에 관하여는 제1항과 제2항을 준용한다고 되어 있다. 체육시설법 제31조는 시ㆍ도지사는 사업계획의 승인을 받은 자가 제19조제1항 또는 제2항에 따른 체육시설업의 등록 전에, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우(제1호), 제16조제1항에 따른 기간에 사업시설의 설치 공사를 착수ㆍ준공하지 아니한 경우(제2호), 제19조제1항 또는 제2항에 따라 등록을 하지 아니하고 영업을 시작한 경우(제3호)에는 그 체육시설업에 대한 사업계획의 승인을 취소할 수 있다고 되어 있다. 2) 체육시설법 시행규칙 제8조는 법 제11조제1항에 따른 체육시설업의 종류별 시설 기준은 별표 4와 같다고 되어 있고, 별표 4 체육시설업의 시설 기준을 보면 1. 공통기준에서 등록 체육시설업의 필수시설을 (1) 편의시설(수용인원에 적합한 주차장 및 화장실을 갖추어야 함, 수용인원에 적합한 탈의실과 급수시설을 갖추어야 함), (2) 안전시설(체육시설 내의 조도는 산업표준화법에 따른 조도기준에 맞아야 함, 부상자 및 환자의 구호를 위한 응급실 및 구급약품을 갖추어야 함, 적정한 환기시설을 갖추어야 함), (3) 관리시설(매표소ㆍ사무실ㆍ휴게실 등 그 체육시설의 유지ㆍ관리에 필요한 시설을 갖추어야 함, 다만 관리시설을 복합용도의 시설물 내 다른 시설물과 공동으로 사용하는 경우에는 이를 별도로 갖추지 아니할 수 있음)로 규정하고 있고, 2. 체육시설업의 종류별 기준에서 나. 스키장업의 필수시설에 대해, ① 운동시설(슬로프는 길이 300미터 이상, 폭 30미터 이상이어야 함, 평균경사도가 7도 이상인 초보자용 슬로프를 1면 이상 설치하여야 함, 슬로프 이용에 필요한 리프트를 설치하여야 함), ② 안전시설{슬로프 내 이용자가 안전사고를 당할 위험이 있는 곳에는 안전시설(안전망ㆍ안전밸트)을 설치해야 함, 구급차와 긴급구조에 사용할 수 있는 설상차를 각 1대 이상 갖추어야 함, 정전시 이용자의 안전관리에 필요한 전력공급장치를 갖추어야 함), ③ 관리시설(절토지 및 성토지의 경사면에는 조경을 하여야 함)을 규정하고 있다. 3) 한편 구 체육시설법(2003. 5. 29. 법률 제6907호로 개정되어 2003. 8. 30.부터 시행되기 전의 것) 제30조는 ‘체육시설업 등의 승계’라는 제목 하에 제1항에서 ‘체육시설업자가 그 영업을 양도하거나 사망한 때 또는 법인의 합병이 있는 때에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 체육시설업의 등록 또는 신고에 따른 권리ㆍ의무(제19조의 규정에 의하여 회원을 모집한 경우에는 그 체육시설업자와 회원간에 약정한 사항을 포함한다)를 승계한다’고 규정하고 있었는데, 이후 2003. 5. 29. 법률 제6907호로 체육시설법이 개정되면서 제30조제2항으로 ‘민사집행법에 의한 경매, 파산법에 의한 환가나 국세징수법ㆍ관세법 또는 지방세법에 의한 압류재산의 매각 그 밖에 이에 준하는 절차에 따라 문화관광부령이 정하는 체육시설업의 시설기준에 의한 필수시설을 인수한 자에 대하여는 제1항의 규정을 준용한다’는 규정이 신설되었고, 개정 체육시설법 부칙에는 ‘이 법은 공포 후 3개월이 경과한 때로부터 시행한다’고 되어 있으며, 개정이유를 보면 ‘현행법은 체육시설업을 양수한 자, 상속받은 자 또는 체육시설업을 경영하는 법인의 합병이 있는 경우 합병후 존속하거나 설립되는 법인은 그 체육시설업의 등록 또는 신고에 따른 권리ㆍ의무를 승계하도록 하고 있으나, 앞으로는 민사집행법에 의한 경매, 파산법에 의한 환가나 국세징수법 등에 의한 압류재산의 매각 절차에 따라 문화관광부령이 정하는 체육시설업의 시설기준에 의한 필수시설을 인수한 경우에도 그 체육시설업의 등록 또는 신고에 따른 권리ㆍ의무를 승계하도록 하여 체육시설회원 등의 권익을 보호하려는 것임’이라고 되어 있다. 나. 판 단 1) 「행정심판법」 제2조제1호 및 제3조제1항에서 행정심판은 행정청의 ‘처분’에 대하여 제기할 수 있으며, ‘처분’이라 함은 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용’을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제5조제3호에서 ‘의무이행심판’은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이라고 되어 있다. 2) 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있어야 하고, 여기에서 ‘신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것’이라는 의미는 신청인의 실체상의 권리관계에 직접적인 변동을 일으키는 것은 물론, 그렇지 않다 하더라도 신청인이 실체상의 권리자로서 권리를 행사함에 중대한 지장을 초래하는 것도 포함한다고 해석함이 상당하나(대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 참조), 이러한 신청권 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두11626 판결 참조). 한편 행정처분을 한 처분청은 그 처분에 하자가 있는 경우에는 원칙적으로 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 직권으로 취소할 수 있지만, 그와 같이 직권취소를 할 수 있다는 사정만으로 이해관계인에게 처분청에 대하여 그 취소를 요구할 신청권이 부여된 것으로 볼 수 없다(대법원 2006. 6. 30. 선고 2004두701판결 참조). 3) 체육시설법령상 사업계획승인, 등록 및 취소와 관련된 규정은 체육시설의 설치ㆍ이용을 장려하고, 체육시설업을 건전하게 발전시켜 국민의 건강증진과 여가 선용에 이바지하려는 입법목적을 위해 관할 시ㆍ도지사로 하여금 체육시설업자를 지시ㆍ감독하는 규정이고, 체육시설법 제31조는 시ㆍ도지사가 사업계획의 승인을 받은 자에게 일정한 사유가 발생한 경우 그 체육시설업에 대한 사업계획의 승인을 취소할 수 있도록 행정청에게 권한을 부여한 규정으로 해석될 뿐, 스키장부지의 소유권을 취득한 제3자에게 기존의 사업계획승인의 취소를 요구할 법적 권리를 부여한 규정으로 볼 수 없으며, 그 밖에 다른 규정을 보더라도 제3자에게 사업계획승인의 취소를 요구할 법적 권리를 부여하는 규정을 찾을 수 없다. 위 인정사실에 따르면 참가인 회사가 1990. 3. 15. 피청구인으로터 이 사건 사업계획승인을 받고 1993. 12. 28.경 실외스키장을 완공한 후 ○○리조트를 개장하고 회원을 모집하여 스키장 영업을 하다 1994. 11. 16. 회사가 부도가 나면서 실내스키장 등 부대시설을 시공하지 못하게 되었으며, 이후 이 사건 부동산에 대한 임의경매 절차가 진행되어 2000. 12. 27. ○○○잉크가 낙찰허가결정을 받았으나 경매절차가 정지되어 소유권이전을 하지 못하다가 2012. 11. 28. 낙찰대금을 완납하고 이 사건 부동산에 대한 소유권을 취득하였고, 한편 이 사건 부동산에 대한 소유권이 ○○○잉크를 거쳐 청구인에게 전전 양수되었으며, ○○리조트 회원이 ○○○잉크를 상대로 한 ○○리조트 회원자격 부여 또는 입회비반환 청구의 소에서 ○○○잉크가 ○○리조트의 사업자 지위를 승계한 것이 아니라는 확정판결이 있었는데, 체육시설법령상 ○○○잉크에게 참가인 회사에 대한 이 사건 사업계획승인의 취소를 구할 법규상 신청권이 있다고 볼 수 없고, ○○○잉크의 이 사건 사업계획승인 취소신청은 단지 피청구인의 직권발동을 촉구하는 것에 지나지 않는다. 4) 청구인은 이 사건 부동산의 소유자로서 참가인 회사에 대한 이 사건 사업계획승인으로 인하여 재산권을 제대로 행사하지 못하고 있으므로, 이 사건 거부회신의 취소 및 이 사건 사업계획승인의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 주장한다. 그러나 사업권으로 인해 재산권의 행사에 방해를 받는 제3자가 사업권을 소멸시킬 수 있는 법적 권리를 보유하기 위하여는, 사업권에 의하여 재산권의 행사에 방해를 받고 있다는 사실상의 이해관계가 아니라, 사업권 자체에 대한 법적 이해관계가 필요한데, 사업권과 물적 기반이 분리되어 있고 물적 기반의 소유자가 사업권에 대한 포괄승계인이 아니라면, 물적 기반의 소유자는 사실상ㆍ경제적 이해관계는 가지나 사업권의 법률적 이해관계 당사자라고 할 수는 없다. 더구나 이 사건 사업계획승인으로 인하여 ○○리조트 부지를 인수한 ○○○잉크 또는 청구인이 위 사업계획승인이 취소되지 않아 자신의 권리를 행사하는데 방해를 받는다고 하더라도, 당초 ○○○잉크는 이 사건 부동산에 이 사건 사업계획승인이 되어 있는 사정을 알면서 이를 취득하였으므로 위 사업계획승인으로 인하여 예측할 수 없는 과도한 불이익이 발생하였다고 볼 수 없고, 이 사건의 경우 ○○○잉크가 이 사건 부동산의 이용에 제한을 받는 불이익과 수많은 회원들의 회원권과 입회비 등이 이 사건 사업계획승인의 취소와 함께 불안정하게 될 이해관계를 비교해 볼 때, ○○○잉크의 사실상ㆍ경제적 불이익이 수많은 회원들의 이해관계를 훨씬 능가하여 ○○○잉크의 사실상ㆍ경제적 이해관계가 법률적 이해관계로 전환되어 ○○○잉크가 이 사건 사업계획승인에 대하여 법률적 이해관계를 가진다고 할 수 없으며, 법률적 이해를 가지지도 아니한 ○○○잉크가 이 사건 부동산의 소유권을 취득하였다는 사정을 두고 피청구인에게 이 사건 사업계획승인의 취소를 구할 조리상 신청권이 있다고 보기도 어렵다. 5) 따라서 이 사건 거부회신의 취소 및 위 회신이 행정심판의 대상인 거부처분임을 전제로 하여 이 사건 사업계획승인의 취소 이행을 구하는 이 사건 심판청구는 모두 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대해 제기된 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.